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重慶市統籌城鄉戰略思路及成效分析
摘 要：重慶市城鄉居民收入差距不斷加大，二元經(jīng)濟結構顯著(zhù)，呈現“大城市大農村”的二元城鄉結構。 自獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來(lái)，以三個(gè)試驗區為突破口，配套推進(jìn)六個(gè)方面的相關(guān)改革，確定“一圈兩翼”的發(fā)展格局，實(shí)施土地流轉及大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟等相關(guān)政策措施，城鄉統籌全面鋪開(kāi)，取得相當大成效，但距離目標存在一定的差距。 關(guān)鍵詞:城鄉統籌；二元結構；措施；成效 Abstract: The income gap between urban and rural residents of Chongqing becomes bigger and bigger, dual economic structure is obvious and Chongqing shows big city big countryside dual urban-rural structure. Since overall urban-rural comprehensive complement reform approved, Chongqing uses three testing regions as sally port, conducts reform in six aspects, determines one circle and two wings development plan, implements land circulation, and develops labor-affairs economy, spreads overall urban-rural development, and has made great progress. Meanwhile, there is a lot to do for reaching the goal. Key words: overall urban-rural development; dual structure; measure; effect2007年6月國家發(fā)展和改革委員會(huì )批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區,要求根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節率先突破，大膽創(chuàng )新，盡快形成統籌城鄉發(fā)展的體制機制，促進(jìn)兩市城鄉經(jīng)濟社會(huì )的協(xié)調發(fā)展。
一、統籌城鄉的含義
統籌城鄉發(fā)展是黨的十六屆三中全會(huì )明確的“五個(gè)統籌”之一，統籌城鄉發(fā)展是從全局出發(fā)看“三農”，把城市和農村的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展作為整體統一籌劃，既要發(fā)揮城市對農村的輻射作用，發(fā)揮工業(yè)對農業(yè)的帶動(dòng)作用，又要發(fā)揮農村對城市、農業(yè)對工業(yè)的促進(jìn)作用，實(shí)現城鄉良性互動(dòng)，逐步改變城鄉二元經(jīng)濟社會(huì )結構，建立起社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的平等、和諧、協(xié)調發(fā)展的工農關(guān)系和城鄉關(guān)系，實(shí)現城鄉經(jīng)濟社會(huì )一體化。因此，統籌城鄉發(fā)展涵蓋的面比較廣，主要涉及城鄉收入分配統籌、城鄉產(chǎn)業(yè)發(fā)展統籌、城鄉勞動(dòng)就業(yè)統籌、城鄉公共事業(yè)發(fā)展統籌、城鎮化發(fā)展統籌、城鄉體制改革統籌等，本文從以下方面著(zhù)手分析。
二、統籌城鄉發(fā)展的必然性
重慶呈現“大城市大農村”的二元城鄉結構。其中“大農村”主要指“三峽庫區”和渝東南地區，這些地區的農民收入增長(cháng)緩慢，城鄉居民收入差距不斷擴大，農村社會(huì )事業(yè)發(fā)展嚴重滯后（見(jiàn)圖1）。
1．城鄉居民收入差距擴大
從圖1可以看出城鎮居民及農村居民的收入在不斷地增長(cháng)，但是兩者的差距卻在不斷地擴大，2007年農村居民純收入3 509元，城鎮居民人均可支配收入已達到13 715元。圖2顯示2007年城鄉收入比達到了3．9∶1，若考慮城市居民的各種福利性補貼，農民純收入中還包括要繳納的稅費以及用作生產(chǎn)資料的投入，把這些因素計算入內，城鄉居民收入比將進(jìn)一步擴大。根據國際勞工組織發(fā)表的數
據表明，城鄉居民收入比一般為1．5∶1，而中國城鄉居民收入比是世界平均水平的2．6倍。
2．二元經(jīng)濟結構顯著(zhù)
城鄉經(jīng)濟發(fā)展中，呈現現代工業(yè)部門(mén)和傳統農業(yè)部門(mén)并存的二元經(jīng)濟結構。二元經(jīng)濟狀況的測度主要有三個(gè)指標：比較勞動(dòng)生產(chǎn)率、二元對比系數、二元反差系數。比較勞動(dòng)生產(chǎn)率是一個(gè)部門(mén)的產(chǎn)值比重同勞動(dòng)力比重的比率。農業(yè)部門(mén)與非農業(yè)部門(mén)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率差異越大，經(jīng)濟結構的二元性越強。二元對比系數是農業(yè)和非農業(yè)部門(mén)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的比率。二元對比系數越大，二元性越小，反之就越大。
圖3顯示二元對比系數呈下行趨勢。1996年重慶市二元對比系數為0.2，并且重慶市的二元對比系數均超過(guò)0.2，到2006年卻下調到了0.13，二元對比系數下降了35%�？梢�(jiàn)，重慶市二元經(jīng)濟結構越發(fā)明顯和嚴重。
3．城鄉居民消費水平差距拉大
恩格爾系數是衡量生活水平高低的一個(gè)重要指標，恩格爾系數的差異度則反映城鄉居民生活質(zhì)量的差距。城鄉居民恩格爾系數的差異度即農村居民恩格爾系數與城市居民恩格爾系數之差，該指標反映了城鄉居民的生活質(zhì)量差別程度。當城鄉居民恩格爾系數的差異度小于5%時(shí)，城鄉居民生活質(zhì)量基本一致；當城鄉差異度大于10%時(shí)，屬于城鄉二元經(jīng)濟結構。
從表1看出，重慶城鄉恩格爾系數之差自1996年的13％到2007年都沒(méi)有低過(guò)10％，并且呈現不斷增長(cháng)的趨勢，到2007年差異度擴大到17.5％�？梢�(jiàn)隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉二元結構越來(lái)越明顯，城鄉生活質(zhì)量差距非常大，城鄉分化嚴重，消費水平差距顯著(zhù)擴大。
4．城鄉社會(huì )公共事業(yè)發(fā)展差距不斷加大
城鄉社會(huì )公共事業(yè)發(fā)展存在差距，尤其是教育和社會(huì )保障兩方面。首先，城市90%以上的初中畢業(yè)生升入高中或職校，而廣大農村初中畢業(yè)生升入高中的比例均低于全市平均水平。農村中小學(xué)、職業(yè)教育辦學(xué)條件差，教師缺額較大，設施設備落后，民辦教育發(fā)展相對滯后。其次，農村社會(huì )保障體系不健全，嚴重滯后于城市。截至2007年，農村新型合作醫療試點(diǎn)縣增加到15個(gè)，有729萬(wàn)人參加農村新型合作醫療，覆蓋率上升到24.3％。但一直未出臺相應的農村社會(huì )養老保險制度，農村社會(huì )養老保險建設基本處于停頓甚至是倒退的狀態(tài)，相繼有巴南、北碚等區縣退出了農村社會(huì )養老保險，2004年全市農村養老保險覆蓋率只有1.6%。而城鎮居民有比較完善的社會(huì )保障體系，職工退休可以領(lǐng)到退休金，失業(yè)職工可以領(lǐng)到失業(yè)救濟金，“三無(wú)”人員可以領(lǐng)到城鎮居民最低生活保障金，導致城鄉在社會(huì )保障方面的差距越來(lái)越大。
總之,重慶從城鄉居民收入、經(jīng)濟發(fā)展、消費水平、社會(huì )公共事業(yè)等方面可以看出城鄉二元結構矛盾突出，是大城市、大農村、大庫區并存的直轄市。近3 200萬(wàn)戶(hù)籍人口中，至今仍有73.6%的人口屬于農村。實(shí)施城鄉統籌是必須的，同時(shí)又要認識到改革任務(wù)非常艱巨。
三、統籌城鄉的戰略思路
根據《重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗的意見(jiàn)》，重慶市將用13年時(shí)間分“兩步走”推進(jìn)改革試驗，逐步建立起統籌城鄉發(fā)展的體制機制，到2020年最終實(shí)現統籌城鄉的制度覆蓋相關(guān)領(lǐng)域。使城鄉、區域協(xié)調互動(dòng)發(fā)展機制總體形成，速度效益、區域綜合競爭力和城鄉統籌發(fā)展水平在西部地區領(lǐng)先。兩步走的第一步是從現在到2012年，為打基礎、成框架的階段，全市經(jīng)濟總量比2006年翻一番以上，城鎮化率超過(guò)55%，城鄉居民收入差距由現在的4∶1縮小到3∶1。第二步是從2012年到2020年，為上臺階、成體系階段，全市經(jīng)濟總量比2012年翻一番以上，城鎮化率超過(guò)70%，城鄉居民收入差距縮小到2.5∶1。
1．“一圈兩翼”的發(fā)展格局
為更好地實(shí)施兩步走的發(fā)展戰略，在空間布局格局上，重慶市構建“一圈兩翼”區域發(fā)展新格局，“一小時(shí)經(jīng)濟圈”及建設以萬(wàn)州為中心的渝東北地區和以黔江為中心的渝東南地區“兩翼”。 “一小時(shí)經(jīng)濟圈”著(zhù)眼于“領(lǐng)頭領(lǐng)跑”，成為西部地區重要增長(cháng)極的核心區域、長(cháng)江上游地區經(jīng)濟中心的主要載體、城鄉統籌發(fā)展的戰略平臺。根據《重慶市一小時(shí)經(jīng)濟圈經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃》規劃，“一小時(shí)經(jīng)濟圈”分為三個(gè)層次， 其中特大城市即重慶主城９區， 是“一圈”的核心區域；第二個(gè)層次以區域性中心城市為主；銅梁、南川、綦江等９個(gè)區縣為第三層次。渝東北地區著(zhù)眼于“提速提檔”，努力建成長(cháng)江上游特色經(jīng)濟走廊、長(cháng)江三峽國際黃金旅游帶、長(cháng)江流域重要生態(tài)屏障。渝東南地區著(zhù)眼于“做特做優(yōu)”，努力建成武陵山區經(jīng)濟高地、民俗生態(tài)旅游帶、扶貧開(kāi)發(fā)示范區。
“一圈兩翼”的發(fā)展格局，“一圈”領(lǐng)頭領(lǐng)跑，加快新型工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程，提高工業(yè)反哺農業(yè)、城市帶動(dòng)農村的能力，奠定城鄉統籌發(fā)展的堅實(shí)基礎�！皟梢怼弊鰪娮鰞�(yōu)，突出勞務(wù)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境保護，提升人均資源和財富占有水平。在城鄉空間布局上，規劃明確了五大城鄉統籌發(fā)展區：核心發(fā)展區、合川—銅梁—潼南發(fā)展區、永川—江津—榮昌—大足—雙橋發(fā)展區、涪陵—長(cháng)壽發(fā)展區和萬(wàn)盛—南川—綦江發(fā)展區（圖5）。
重慶市政府印發(fā)實(shí)施《關(guān)于建立健全“一圈兩翼”對口幫扶機制的意見(jiàn)》，從產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、人口轉移、教育互助、科技合作、衛生共享、人才交流、融資支持、扶貧開(kāi)發(fā)等八大方面推進(jìn)“一圈”和“兩翼”的區縣之間加強幫扶和合作，促進(jìn)“一圈兩翼”區縣良性互動(dòng)發(fā)展，帶動(dòng)“兩翼”勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展和農村富余勞動(dòng)力轉移。建立了對口支援探索長(cháng)效機制，使北部新區、涪陵區等19個(gè)處于“一小時(shí)經(jīng)濟圈”內的區縣與萬(wàn)州區、梁平縣等17個(gè)處于“兩翼”范圍內的區縣結成了互助對子。同時(shí)開(kāi)展主城區對口支援三峽庫區移民重點(diǎn)縣共建工業(yè)基地試點(diǎn)（圖6），確定九龍坡—云陽(yáng)縣、沙坪壩區—奉節縣、江北區—開(kāi)縣、北碚區—巫山縣為試點(diǎn)區縣。
2．實(shí)施土地流轉及大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟
首先，大力推動(dòng)土地流轉。一要大力推行土地承包經(jīng)營(yíng)權量化入股新模式。按照股份制的原則，農民將土地承包經(jīng)營(yíng)權轉化為股份，采取“土地保底租金 按股分紅”或“無(wú)土地保底租金 保護價(jià)收購農產(chǎn)品 按股分紅”等形式，委托給具有資金、技術(shù)資源的合作社或公司經(jīng)營(yíng)。二要大力推行土地承包經(jīng)營(yíng)權有償出租新模式。三要大力推行集體建設用地集中統一開(kāi)發(fā)新模式。其次大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟。勞務(wù)經(jīng)濟實(shí)質(zhì)是農民出賣(mài)勞動(dòng)直接獲取工資收入，包括生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品和非物質(zhì)產(chǎn)品的服務(wù)活動(dòng)。發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟是衡量農村勞動(dòng)力商品化程度的指標, 是農民現代化的標志。重慶市土地流轉和勞務(wù)經(jīng)濟要雙管齊下，相互拉動(dòng)，才會(huì )增加農民收入。
3．完善社會(huì )保障,促進(jìn)城鄉勞動(dòng)就業(yè)
重慶市對農民工就業(yè)和社會(huì )保障出臺了一系列的政策措施，先后出臺了《重慶市農民工養老保險試行辦法》和《重慶市農民工大病醫療保險市級統籌試行辦法》，明確要完善社會(huì )保障制度，制定靈活就業(yè)農民工養老保險辦法，研究用城市的社會(huì )保障換農村的承包地。在就業(yè)方面提出建立多層次就業(yè)培訓體系，鼓勵創(chuàng )建勞務(wù)品牌。
4．重慶市區域經(jīng)濟合作與發(fā)展
重慶市在城鄉統籌戰略中尋求走出去，加大區域經(jīng)濟合作力度，擴大招商引資規模，走出一條內陸城市發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟的新路子，區域經(jīng)濟合作是統籌城鄉發(fā)展的重要推動(dòng)力。首先與四川揭開(kāi)川渝合作新篇章，雙方簽署了《關(guān)于推進(jìn)川渝合作共建成渝經(jīng)濟區的協(xié)議》《川渝毗鄰地區合作互動(dòng)框架協(xié)議》，確定了進(jìn)一步加強川渝聯(lián)合與協(xié)作的總體框架。其次力求向外拓展，跨越到與東部地區較發(fā)達的區域，實(shí)行多邊合作，展開(kāi)東西合作，提出“八小時(shí)出�！�，開(kāi)辟示范園區。
自重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來(lái)，配套推進(jìn)六個(gè)方面（戶(hù)籍、社保、土地使用、財政、金融、行政管理）的相關(guān)改革，初步建立覆蓋城鄉的制度框架，在九龍坡、墊江、梁平三區縣全面實(shí)施城鄉統籌改革， 相關(guān)政策措施將全面實(shí)施，逐步推進(jìn)，實(shí)現“兩步走”的發(fā)展戰略。
四、成效與差距
表2顯示，就業(yè)人員明顯增加，2007年城鎮新增加就業(yè)人員26萬(wàn)人，完成計劃20萬(wàn)人的130％。土地流轉步伐加快，目前全市農戶(hù)承包耕地流轉占農村承包耕地總面積的16%，居全國第十位，西部第二位，比去年同期提高了5.2％。其中土地規模經(jīng)營(yíng)面積達到302萬(wàn)畝，比去年增長(cháng)39%。2007年底全市農民工參加養老保險人數達到10萬(wàn)人，參加農民工大病醫療保險人數達1.5萬(wàn)人。參加農村社會(huì )養老保險則同比增長(cháng)2.0%。享受最低生活保障的農村居民71.85萬(wàn)人，增長(cháng)15.7倍。
重慶市出臺《重慶市城鄉統籌發(fā)展統計監測方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），對建設統籌城鄉發(fā)展的成效設計了具體量化標準。監測的內容選擇了反映經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )發(fā)展、生活質(zhì)量、勞動(dòng)力轉移等4個(gè)領(lǐng)域里的19個(gè)一級指標和51個(gè)二級指標。按照《方案》確定的指標體系，市統計局測算得出 2006年我市統籌城鄉總體實(shí)現程度為48%。
圖7將2007年所取得的結果均取為1，以便有可比性，目標差距以距2020年所差百分比為基礎數據繪制而成。從圖7可看出，目標差距非常大，甚至遠遠超過(guò)目前所取得的成效。市統計局同時(shí)指出，由于如土地集約指數、城鄉基本社會(huì )保障覆蓋率等指數沒(méi)有納入此次城鄉統籌測算，因此初步測算結果不能真實(shí)反映統籌城鄉實(shí)現程度的結果。真正的城鄉統籌水平會(huì )遠遠低于48%，可見(jiàn)目前城鄉統籌取得一定的成效，然而離目標還有很大的差距。
因此，重慶推進(jìn)統籌城鄉改革試驗機遇與挑戰并存，應該抓住機遇，趁中央進(jìn)一步調整優(yōu)化國債項目資金和中央預算內投資的方向和使用結構的時(shí)機，爭取更多的資金支持，減少統籌城鄉的成本。扎實(shí)推進(jìn)統籌城鄉的步伐，具體落實(shí)各項政策措施，建立健全各項配套制度并出臺優(yōu)惠政策支持城鄉統籌試驗區的建設。
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