企業(yè)職工養老保險制度試點(diǎn)改革中的問(wèn)題及對策

始于80年代中期的我國養老保險制度改革，至今共經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一個(gè)階段是80年代初期至1991年，以《國務(wù)院關(guān)于職工養老保險制度改革的決定》為標志，它確定了我國養老保險實(shí)行統籌，資金由“三方負擔”的原則和基金實(shí)行“部分積累”的模式；第二個(gè)階段是1991年至1995年，以《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養老保險制度改革的通知》為標志，它進(jìn)一步確立了我國養老保險制度的改革目標和“社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合”的原則；第三個(gè)階段是1995年至1997年，以《國務(wù)院關(guān)于建立統一的企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》為標志，我國養老保險制度改革從分散化走上統一化的道路；第四個(gè)階段是1997年至今，這期間我國宏觀(guān)經(jīng)歷了國內外形勢的嚴峻考驗。在這一大背景下，結合我國1997年后實(shí)行統一的養老保險制度改革運行過(guò)程中存在的，我國養老保險制度進(jìn)行了一系列的改革：財政增加投入，補貼養老金缺口；結束管理體制多頭分散局面，實(shí)施省級統籌、行業(yè)統籌移交地方管理；頒布《社會(huì )保險費征繳暫行條例》，加強基金征繳。　　一、城鎮養老保險制度的試點(diǎn)改革及產(chǎn)生的新問(wèn)題　　1997年統一養老保險制度后，我國城鎮企業(yè)養老保險實(shí)行的是社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的養老保險制度，養老保險基金的籌集實(shí)行部分積累模式。企業(yè)繳費的比例一般不超過(guò)企業(yè)工資總額的20％，個(gè)人繳費的比例從1997年不低于個(gè)人繳費工資的4％起，每?jì)赡晏岣咭粋�(gè)百分點(diǎn)，最終達到8％。按照職工本人繳費工資11％的數額為職工建立基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)。職工退休養老金發(fā)放分為基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金兩部分�；�礎養老金月標準為當地上年度職工月平均工資的20％，個(gè)人賬戶(hù)養老金為本人賬戶(hù)儲存額除以120.中人的養老金由基礎養老金、個(gè)人賬戶(hù)養老金和過(guò)渡性養老金三部分組成。企業(yè)和職工繳納的基本養老保險費轉入社會(huì )保險管理機構在銀行開(kāi)設的“養老保險基金專(zhuān)戶(hù)”。隨著(zhù)該制度的實(shí)施，由于養老基金全部用于當年養老金發(fā)放，養老保險積累額遠小于職工個(gè)人賬戶(hù)記賬額，“空賬”積累的數額越來(lái)越大，日益嚴重地威脅我國養老保險制度的安全。　�。ㄒ唬┏擎傪B老保險制度試點(diǎn)改革的主要　　針對上述存在的問(wèn)題，國務(wù)院于2000年底決定，從2001年7月1日起，在遼寧省全省和其他省的部分地區進(jìn)行完善城鎮養老保險體系的試點(diǎn)，在堅持社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基礎上，對現行企業(yè)職工基本養老保險制度進(jìn)行調整和完善，其主要內容是：　　1.個(gè)人賬戶(hù)作成實(shí)賬。將個(gè)人賬戶(hù)由空賬變?yōu)閷?shí)賬，規模由相當于本人工資的11％降為8％。個(gè)人賬戶(hù)的實(shí)賬是指個(gè)人賬戶(hù)不僅有計賬額，而且有十足的基金積累�；�礎養老金由社會(huì )平均工資的20％調整為30％左右�！　�2.基金管理由混賬管理改為分賬管理。分賬管理是個(gè)人賬戶(hù)實(shí)賬運營(yíng)后基金管理的新模式。在混賬管理模式下，統籌部分的收支和個(gè)人賬戶(hù)部分的收支是混合在一起運作的，兩部分共同實(shí)現收支平衡，但是在實(shí)際運行中出現了統籌部分擠占個(gè)人賬戶(hù)基金，從而出現了大量的“空賬”。實(shí)行分賬管理后，個(gè)人賬戶(hù)繳費進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)基金，并負責個(gè)人賬戶(hù)養老金的發(fā)放。統籌部分進(jìn)入統籌基金賬戶(hù)，并負責統籌部分養老金（包括老人養老金、中人基礎養老金和過(guò)渡性養老金、新人基礎養老金）的發(fā)放。個(gè)人賬戶(hù)基金全部由個(gè)人繳費形成，社會(huì )統籌基金全部由企業(yè)繳費形成，社會(huì )統籌基金不再占用個(gè)人賬戶(hù)基金�！　�3.財政由不補貼改為補貼。養老保險改為分賬管理、個(gè)人賬戶(hù)實(shí)行實(shí)賬運行后，財政在養老保險制度中的角色發(fā)生了變化。在混賬管理下，只有當養老保險基金收支發(fā)生困難時(shí)，同級財政才予以支持，財政扮演“最后出場(chǎng)者”的角色。實(shí)行分賬管理和個(gè)人賬戶(hù)實(shí)賬運營(yíng)后，由于個(gè)人賬戶(hù)基金實(shí)行實(shí)賬運營(yíng)，同時(shí)如果還要保持企業(yè)繳費水平不變，統籌基金賬戶(hù)的繳費必然不能滿(mǎn)足當年統籌部分養老金發(fā)放，所差金額由財政給予補貼。也就是說(shuō)，在這種制度下，統籌部分養老金一部分來(lái)源于企業(yè)繳費，一部分來(lái)源于財政補貼�！　。ǘ�）試點(diǎn)改革后產(chǎn)生的新問(wèn)題　　1.巨額財政補貼的需求。個(gè)人賬戶(hù)實(shí)賬運營(yíng)并且自求平衡后，個(gè)人賬戶(hù)基金不能再用于統籌賬戶(hù)部分現收現付的發(fā)放，考慮到我國人口老齡化日趨嚴重以及離退休人員越來(lái)越多的狀況，統籌基金賬戶(hù)必然出現嚴重不足，而不足部分只能通過(guò)財政調整支出結構進(jìn)行補貼來(lái)解決。財政補貼的負擔到底有多大，是否會(huì )使財政背上沉重的包袱，甚至公共管理職能的發(fā)揮？　　為此，必須首先對財政補貼的數額進(jìn)行測算。根據規定，企業(yè)繳費比例一般不得超過(guò)企業(yè)工資額的20％，假定退休職工整體養老金水平的平均替代率為80％（包括個(gè)人賬戶(hù)部分），根據我國人口老齡化的發(fā)展，可以把統籌部分現收現付的繳費率出來(lái)，從而把財政負擔的費率計算出來(lái)�！　±U費率=撫養比×平均替代率　　統籌部分負擔的費率=撫養比×平均替代率×（1-個(gè)人賬戶(hù)養老金在全部養老金的比重）　　財政負擔的費率=統籌部分負擔的費率-企業(yè)負擔的費率　　當然，根據上述公式只能進(jìn)行一個(gè)較粗的測算。王鑒崗對此進(jìn)行測算時(shí)，假定男女職工平均退休年齡為55歲，企業(yè)費率為20％，測算結果是：在2010年以前，財政負擔率在 6—7％左右；2010—2035年，隨著(zhù)人口老齡化的逐步提高，財政負擔的費率在8—14％之間；2035年以后，雖然老齡化程度仍比較嚴重，但是老人、中人日益減少，新人增多，財政的負擔率日益減少直至到零。這個(gè)概算仍是在假定養老保險完全覆蓋，收繳率為100％，職工按法定年齡退休、繳費工資基數核實(shí)等條件之下得出的，否則，財政負擔的費率會(huì )更大�！　�2.個(gè)人賬戶(hù)基金的保值增值。試點(diǎn)實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)實(shí)賬運行后，由于個(gè)人賬戶(hù)實(shí)行完全積累，基金積累額越來(lái)越大，據測算，即使按照8％費率的小賬戶(hù)測算，這部分個(gè)人賬戶(hù)基金積累數額最高2030年將達到10—11萬(wàn)億元，因此基金的保值增值就成為一個(gè)大問(wèn)題。然而，我國的資本市場(chǎng)還很不健全，巨額資金的人市不僅難以保證自身的保值增值，而且對資本市場(chǎng)也是一個(gè)較大的沖擊。另外，在當前物價(jià)水平比較穩定甚至通貨緊縮的情況下，基金一般不會(huì )大幅貶值，如果發(fā)生嚴重的通貨膨脹，基金就可能發(fā)生嚴重的貶值，由此可能導致職工退休后個(gè)人賬戶(hù)養老金實(shí)際水平的下降。　　二、完善養老保險制度改革的建議　�。ㄒ唬┻M(jìn)行多渠道籌資并逐漸建立基本養老保險基金收支平衡機制　　應該看到，政府或財政在養老保險制度轉軌階段的責任無(wú)可推卸，這歸因于政府過(guò)去幾十年的低工資欠賬，在原有低工資制度下，政府將職工工資的一部分拿去投入國有，使職工沒(méi)有能力為自己積累起足夠的養老金。為此財政必須根據養老保險基金缺口合理確定養老保險補助的資金來(lái)源，如果不積極采取多種渠道籌集資金來(lái)補助地方以彌補養老保險基金收支的缺口，將會(huì )嚴重宏觀(guān)的健康和穩定�！　�從國外的情況看，有的國家不論養老金是否出現債務(wù)，總是從政府財政支出中安排固定比例的預算資金充實(shí)養老保險基金，有的國家則是當養老保險出現財政虧空時(shí)給予臨時(shí)性補助，我國當前屬于后一種情況。我國養老保險處于轉軌階段，存在著(zhù)巨額債務(wù)。從近期看，要進(jìn)一步擴大養老保險覆蓋范圍，核實(shí)基本養老保險繳費基數，加強基本養老保險費征繳，加大養老基金省級調劑力度，增強基本養老保險自求平衡能力。從長(cháng)期看，必須進(jìn)行多渠道籌資�！　�1.逐步調整財政支出結構。公共財政是與市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的一種財政模式。我國要建立公共財政的基本框架，而公共財政最基本的特征是由財政提供公共產(chǎn)品，企業(yè)離退休人員的基本養老保障實(shí)際上是一項大的“公共產(chǎn)品”。在計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)離退休人員的養老保障一般被看作企業(yè)的事務(wù)。然而隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制的轉軌，政府應該逐步地轉變職能，這已經(jīng)成為我國當前迫切的現實(shí)。當前我國普遍存在著(zhù)財政職能的“缺位”和“越位”并存，政府沒(méi)有按照市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，為“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域提供“公共產(chǎn)品”，如當前還有很多企業(yè)離退休人員不能按時(shí)領(lǐng)取到基本養老金，可以視為財政“缺位”的一種表現。為此，需要對財政支出結構進(jìn)行戰略性調整，逐漸退出一般性競爭領(lǐng)域，更好地介入到“缺位”中去。根據國際經(jīng)驗，考慮到我國人口結構等因素，社會(huì )保障支出占財政支出的比重至少應達到20％�！　�2.調整國有經(jīng)濟成分布局，變現部分國有資產(chǎn)充實(shí)養老保險基金。既可以通過(guò)產(chǎn)權市場(chǎng)出售、轉讓部分企業(yè)的國有資產(chǎn)，也可以通過(guò)國有股上市流通出讓部分股權的形式來(lái)變現�！　�3.發(fā)行長(cháng)期國債吸收個(gè)人賬戶(hù)積累基金。個(gè)人賬戶(hù)積累基金只能投資于國債和銀行存款，財政發(fā)行長(cháng)期國債可以吸收個(gè)人賬戶(hù)積累基金貸給統籌賬戶(hù)，來(lái)彌補統籌賬戶(hù)基金支付的不足。這樣既可以緩解統籌部分養老金支付的壓力，還可以以國家信用來(lái)保證個(gè)人賬戶(hù)基金的保值增值。　�。ǘ�）個(gè)人賬戶(hù)基金保值增值　　從國際上看，個(gè)人賬戶(hù)的管理模式主要有兩種，即新加坡的公營(yíng)模式和智利的私營(yíng)模式。新加坡的中央公積金由政府集中管理和投資，具體由中央公積金局統一運營(yíng)。這種模式收益有保證，行政成本較低，但是由于在投資決策上很難避免因素的干擾，加上政府的運作效率較低導致投資回報率較低。智利的個(gè)人賬戶(hù)基金由私營(yíng)的基金管理機構運營(yíng)和管理，參保人具有自由選擇基金管理機構的權利，政府的主要責任是進(jìn)行嚴格的監管，這種模式促進(jìn)了基金管理公司的競爭，投資回報率較高，但是基金管理費用也很高�！　�從中長(cháng)期看，在成熟的市場(chǎng)環(huán)境和職工投資的風(fēng)險意識比較健全的情況下，可以采用私營(yíng)的基金管理機構，允許企業(yè)和職工進(jìn)行自主選擇，中央政府的責任就是加強監管。但是從近期看，由于我國的資本市場(chǎng)還不健全，個(gè)人賬戶(hù)基金應由中央政府統籌管理，基金運營(yíng)機構和基金監督機構要分開(kāi)。當前我國的個(gè)人賬戶(hù)養老基金只能投資于國債和銀行存款，隨著(zhù)資本市場(chǎng)發(fā)展的逐步成熟和完善，養老基金在一定比例內可以逐漸投資證券市場(chǎng)、房地產(chǎn)、投資基金等領(lǐng)域。　�。ㄈ�）適時(shí)開(kāi)征社會(huì )保險稅　　目前國際上基本養老保險資金的籌集方式主要有兩種：繳費和稅收。一般說(shuō)來(lái)，通過(guò)開(kāi)征社會(huì )保險稅的方式籌集資金比繳費具有更強的約束機制，更能體現市場(chǎng)經(jīng)濟所要求的公平性，促進(jìn)勞動(dòng)力跨地區、跨行業(yè)的流動(dòng)，同時(shí)可以確保養老保險基金收入的穩定可靠，并且有利于在此基礎上建立規范化的社會(huì )保險收、用、支制度和投資制度，確保養老保險基金的收支平衡和保值增值�！　‘斍拔覈�有的外商投資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)還沒(méi)有納入到養老保險的覆蓋范圍，覆蓋面還需要進(jìn)一步擴大，有的企業(yè)隱瞞職工實(shí)際工資，故意拖欠養老保險的繳費，因此通過(guò)征收社會(huì )保險稅來(lái)強化養老保險基金的征繳是一種符合我國現階段實(shí)際和改革發(fā)展客觀(guān)要求的選擇。征收社會(huì )保險稅的基數是企業(yè)職工個(gè)人工資總額，納稅人應該包括所有的企業(yè)及其職工，稅率的設計需要考慮養老保險模式設計、人口老齡化、養老保險基金的收支平衡情況、地區間發(fā)展不平衡的狀況以及企業(yè)的負擔等因素�！　∮捎谖覈�當前養老保險制度改革的目標模式?jīng)]有最終確定下來(lái)，因此開(kāi)征社會(huì )保險稅還需一段時(shí)間。但是現在可以考慮擴大稅務(wù)機關(guān)征收社會(huì )保險費的范圍，同時(shí)可以根據不同的養老金改革模式進(jìn)行開(kāi)征社會(huì )保險稅的相關(guān)，為適時(shí)開(kāi)征創(chuàng )造條件。

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