對外投資合作項目的績(jì)效審計

由《海關(guān)》雜志與《商務(wù)周刊》雜志共同主辦的2006中國外貿200強高層論壇于2006年2006年6月23—24日在北京舉行，論壇主題為“構建成熟的中國外貿戰略與技術(shù)、重樹(shù)中國外貿競爭力”。下面是國家審計署外事司司長(cháng)羅美富演講�！　〗裉焓菧\談對外投資項目的審計，我是從外貿到審計。先簡(jiǎn)單先容一下背景現狀、難點(diǎn)，審計事物探討和建議展看�！　≡谧�的各位可能有的已經(jīng)設計了自己在境外的審計，有的尚未審計。背景是貫徹落實(shí)走出往的戰略，是國家利益所在，所驅、大勢所趨，改革開(kāi)放以來(lái)，中國的綜合國力大幅度提升，在世界上的大大進(jìn)步，利用國內、國際兩個(gè)市場(chǎng)已經(jīng)提上日程�！　〉诙�個(gè)背景，在1998年，國務(wù)院的三定方案中，把對境外國有資產(chǎn)監視監管功能規定到了審計署外事司，本人參與了對境外國有資產(chǎn)審計監視治理辦法的起草工作，但是遺憾的是至今七年，這個(gè)辦法沒(méi)有出臺，由于國內的和國際法的沖突，由于本身審計復雜的題目，現在還是在探索當中�！　【惩鈬�有資產(chǎn)從99年我領(lǐng)人往調研，一般的說(shuō)國有資產(chǎn)和國內的國有資產(chǎn)有區別，境外國有資產(chǎn)主要分三大塊，一個(gè)是行政類(lèi)資產(chǎn)，駐境外的使領(lǐng)館機構，這是國家財政撥款。啊第二類(lèi)國有的機構，第三類(lèi)就是在座的各位、企業(yè)和集體的還有我國的個(gè)人在國外投資的。　　第一先容的對外投資合作主要是企業(yè)和個(gè)人部分的審計題目。　　大的評價(jià)是一個(gè)良好的開(kāi)端，中國的境外投資開(kāi)始于改革開(kāi)放初期，經(jīng)過(guò)20多年的探索與，已經(jīng)形成了一定的規模。截至2003年7月，中國已經(jīng)在世界160多個(gè)國家累計設立非金融類(lèi)企業(yè)是7222家，直接投資金額是110億左右，這個(gè)數據是國家學(xué)者數據和官方數據的結合，不一定完全正確。2002年累計對國外投資是299億，將近300億美元，對外直接投資企業(yè)大概2500家左右，實(shí)際上不止。2003年，在國外總投資總額達到332億，2004年，448億，到目前為止，在國外投資總額520億美元，有數據登記是6233家企業(yè)實(shí)際上是超過(guò)1萬(wàn)家企業(yè)。由于很多的國家企業(yè)出往都是登記，個(gè)人的企業(yè)一般不會(huì )到使館區登記。我國對外投資發(fā)展很快，這對更高層次的參與國際分工，促進(jìn)國內產(chǎn)業(yè)結構的調整起到了積極作用�！　〉诙�個(gè)是投資題目，投資規模比較小，盡管目前我們對外投資總額520億美元，但占全世界對外投資總額的還不到2%.而且企業(yè)均勻投資規模小，中國海外企業(yè)均勻額是不到140萬(wàn)美元，而發(fā)達國家每個(gè)企業(yè)均勻是600萬(wàn)美元左右。規模比較小，生產(chǎn)本錢(qián)高，效益就比較差一些，市場(chǎng)占有率比較低一些。再一個(gè)我們出往辦企業(yè)目前技術(shù)含量不太高，總體來(lái)說(shuō)，對外直接投資過(guò)分偏重于低級產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)投資，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資偏小，在非貿易型確當中有40%是屬于低附加值勞動(dòng)密集型的項目。其他國家也有類(lèi)似的產(chǎn)品競爭，因此這類(lèi)投資拓展開(kāi)外市場(chǎng)的遠景受到相當的挑戰。再一個(gè)投資效益不盡人意�！　】偟膩�(lái)說(shuō)，是很好的開(kāi)端，效益參差不齊。目前海外投資企業(yè)盈利的55%，其中多數是非生產(chǎn)企業(yè)，收支平衡的是28%，虧損企業(yè)占7%，主要以生產(chǎn)型企業(yè)為主。投資地區結構，目前主要在港澳地區占46.8%，另外在北美，其他的區域比較少。　　第二先容境外投資企業(yè)審計的現狀。　　境外投資生產(chǎn)企業(yè)監視治理辦法至今未出臺，在99年，朱镕基總理正式把國有資產(chǎn)的審計監視提上議事日程，當時(shí)是審計署、港澳辦、發(fā)改委等多個(gè)部分起草，后來(lái)由于國內法和國際法的不接軌等等題目，還未出臺，但是工作還在進(jìn)行之中�！　�國家審計署這塊，對境外企業(yè)的國家審計仍處于探索階段，另外審計職員開(kāi)展海外審計經(jīng)驗不足等困難，這些年國外這塊原來(lái)是我們司在管，審計了一些在國外的投資項目，在國內的企業(yè)大家都知道所有權是很清楚的，企業(yè)到國外注冊公司就受當地的限制。要接受?chē)�家審計，就要有邀請函，假如所有人是國內某企業(yè)某公司，經(jīng)營(yíng)人在國外注冊的公司，只是一個(gè)合同關(guān)系，只有以國內的所有者企業(yè)董事會(huì )的名義派員是可以的，派審計署是當地的監管機構不接受。另外對國內的銀行審批，銀行企業(yè)在國內的分支機構也接受當地金融結構的治理，國外的銀行到中國來(lái)，就要接受中國銀監會(huì )的治理，既然派出往的審計報告題目要向他們報告工作，要資源共享，任何一個(gè)工作都是這樣的，所以目前就是探索階段�！　≡僖粋�(gè)工作環(huán)境本身，我國在國內搞審計提供資料，在國外不提供，由于受時(shí)間、經(jīng)費、語(yǔ)言的限制，我們的審計碰到很多困難，一個(gè)發(fā)票過(guò)來(lái)只有數字什么也看不清，所以國家審計署這塊，處于探索階段�！　×硗馕覀円試�家審計和企業(yè)董事會(huì )內部機構聯(lián)合派團，但是并不是所有的企業(yè)都進(jìn)行審計。這個(gè)對于境外的投資治理起到促進(jìn)作用。目前主要是在企業(yè)投資本人，對審計的熟悉和對企業(yè)治理的需求，有的是委托審計事務(wù)所進(jìn)行審計。　　第三加強對外投資企業(yè)境外審計的難點(diǎn)　　第一是審計沖突。由于所在中國的法律和在160多個(gè)國家和地區法律不太相同、存在一個(gè)接軌的題目。由于法律的沖突空間性、時(shí)效性在審計取證、審計正當性當中都碰到的困難。審計工作本身難度比較大，國外的審計制度各個(gè)國家不相同。要按照當地的會(huì )計法審算帳目，而國內的審計不太相同。這也對審計本身的真實(shí)正當效益性的評估帶來(lái)困難。另外企業(yè)審計由于地域特征，首先時(shí)間、財力和地域的限制，給審計工作本身帶來(lái)困難。再一個(gè)所有權與經(jīng)營(yíng)權兩權分離的企業(yè)都面臨一個(gè)經(jīng)營(yíng)層的風(fēng)險，所有者在國內是集體，經(jīng)營(yíng)者是國內派往的，由于他們身居國外，國內的法規受空間效力的限制難以對直接經(jīng)營(yíng)層有效的監視，因此大家都在笑話(huà)，“賺了錢(qián)進(jìn)腰包，虧損國家擔”。這個(gè)就是對是效益性增加的困難�！　〗窈蟊O管是要加強，經(jīng)營(yíng)層的道德風(fēng)險都是會(huì )面臨的。審計職員還完全滿(mǎn)足不了境外審計的需要，境外審計是復雜程度比較高，還有面對160多個(gè)國家的語(yǔ)言，還有國外的票占有的不好認，這就對審計職員的數目和素質(zhì)都提出了更高的要求。根據我們派的審計職員出國前的預備只有一個(gè)月時(shí)間的工作，他還要兼顧國內的，對當地的法律只能盡力而為�！　【惩鈱徲嬛饕�是針對企業(yè)這塊，明確審計主體，根據全球的治理誰(shuí)的資產(chǎn)誰(shuí)負責審計的治理，因此國家審計只是對國家投資這一部分負也審計責任，由于只是對國有的公司、企業(yè)、金融機構進(jìn)行審計，而集體投資的、個(gè)人投資的應當有投資者的董事會(huì )對內部進(jìn)行審計。有一些個(gè)人審計假如不具備這種能夠，可以委托中介機構、審計事務(wù)所進(jìn)行審計�！　〉诙�確定審計對象。結合境外審計的特殊性，國家審計的審計對象主要集中在對企業(yè)的經(jīng)營(yíng)層、治理層的責任審計。一個(gè)是效益型，從財務(wù)審計，以帳看帳可能比較困難，從績(jì)效審計的辦法更好看一些�！　〉谌�確立審計目標，就國家的層面而言，不同的層次、關(guān)注點(diǎn)不一樣。就國家的層面而言，主要是關(guān)注境外資產(chǎn)的增值保值效應。這幾天，***總理正在非洲訪(fǎng)問(wèn)，我們�？磭�有在境外賺錢(qián)，同時(shí)要看兩國的治理，作為投資者而言，顯然是要關(guān)注國外分支機構營(yíng)運的真實(shí)性、正當性。境外的審計目標首先是摸清家底，作為國內的投資機構，在國外的金額怎么樣，底數不清，究竟賺了還是賠了。前幾天一位參贊還說(shuō)了，當時(shí)國家七千萬(wàn)美金買(mǎi)了個(gè)樓，國內有人往，無(wú)論是多大的領(lǐng)導到的全部招待，這七千美金每年不賺錢(qián)，還要出維持費。當然我們每年還有美國審計署向我們檢舉舉報一些事。所以境外審計的目標應該做到摸清家底，防止風(fēng)險，主要是一個(gè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險本身，第二個(gè)是道德風(fēng)險。我們派過(guò)往的同道在這方面可能還要做更多的工作，以及所在國家的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險和風(fēng)險，包括信譽(yù)風(fēng)險、收帳等等�？傊�達到改進(jìn)治理、進(jìn)步效益的目的�！　〉谒恼f(shuō)到境外審計，充分利用國內與國際法律的沖突，盡管這樣，我們還要充分利用國內法律和國外法律的資源。由于任何法律沖突總能找到共同點(diǎn)，可以根據法人的國籍、對單位企業(yè)的財政財務(wù)審計使用其國使用的法律，適用于的法律規定。對境外經(jīng)營(yíng)層的治理該提拔的提拔、該調回來(lái)的調回來(lái)，建立上的審計和評價(jià)。簡(jiǎn)單的說(shuō)，國內法和國外法都要得到充分的利用和尊重�！　〉谖�，派出審計隊伍形式可以靈活，按照投資主體不同，靈活的組織審計隊伍。對于國家直接投資的由國家審計署直接審計。有的項目比如說(shuō)對于機構還有企事業(yè)單位具有重大的單位，�？磭�家審計署派人，董事會(huì )也派人，這樣比較輕易接受進(jìn)行審計�；蛘哂蓢�家審計機關(guān)授權讓內審部分往審計，結果共享。對于企業(yè)和個(gè)人的可以由內部派出往審計，或者派中介機構進(jìn)行審計�！　〉诹�，審計報告和審計成果的利用。審計報告按照原則應當向審計署的派出單位和機關(guān)提交審計報告。企業(yè)的董事會(huì )派出的審計報告應該向董事會(huì )提交，社會(huì )中介結構是誰(shuí)聘請，向誰(shuí)提供。在國內國外都提供一個(gè)審計里面國家審計、內部審計、社會(huì )審計結果共享的題目，這樣可以節省國家的資源。審計成果的利用需要處理好與當地政府、與國內的關(guān)系、與監管部分的關(guān)系，既要尊重中國與所在國的關(guān)系，守舊我國的國家秘密和貿易秘密，由能與相關(guān)部分進(jìn)行良好的溝通和合作，做到多方共享，服務(wù)于中方企業(yè)在國外的。建議完善法律、盡管出臺境外審計相關(guān)法規，依法審計是審計工作的基礎，在面臨國內法缺位和與國際法相沖突的情況下，建議國務(wù)院組織相關(guān)部分能夠在原來(lái)對境外國有資產(chǎn)審計的辦法，結合近幾年出現的新題目，共同協(xié)商、共同努力，建立新的身價(jià)結果�！　≡僖粋�(gè)是建立各種不同種別審計體系。因此種別不一樣，對于一個(gè)企業(yè)的好壞評價(jià)值因素不一樣，既有經(jīng)濟效益的指標體系，也有社會(huì )效益體系，有的是為政策貢獻的，該算經(jīng)濟帳要算經(jīng)濟上的結合。以及制訂對經(jīng)營(yíng)治理層職員的業(yè)績(jì)和個(gè)人廉潔的指標評價(jià)。在有利于規范國家投資效益的審計，有利于同一國家投資效益的標準，有利于量化考核國家投資的情況和經(jīng)營(yíng)層的同道們的賞罰得當�！　〉谌齻�(gè)建議進(jìn)步出發(fā)點(diǎn)。目前在國內以及世界各國，技術(shù)審計就是財務(wù)收支審計，看著(zhù)帳薄、看發(fā)票看是賺還是賠了，進(jìn)行效益審議范圍就更寬了。近幾年經(jīng)濟秩序的好轉，與開(kāi)展對企業(yè)領(lǐng)導人和部分領(lǐng)導人的經(jīng)濟工作審計和任期審計是密切相關(guān)的。我們近期開(kāi)展的對部長(cháng)的審計、對省長(cháng)的審計，乃至對各級領(lǐng)導和企業(yè)層的審計，發(fā)現有規范企業(yè)效益，改進(jìn)治理是很有成效的。因此我呼吁，境外審計是開(kāi)展效益審計和各級領(lǐng)導層的經(jīng)濟責任審計都可以進(jìn)行�！　〉谒募訌娙瞬抨犖榻ㄔO，面對境外陌生的法律制度、迥異的國情，各級審計職員的外語(yǔ)能力需要進(jìn)步，職員數目需要擴充。要培養一支能夠馳騁國際審計舞臺的中國審計隊伍�！　∮捎谥袊鴮徲嬯犖閺娜藬瞪鲜澜绲谝�，但是只有兩萬(wàn)分之一。另外在聯(lián)合國的審計，我們也正在積極競爭聯(lián)合國的審計師，每六年一個(gè)輪換，亞洲一個(gè)代表，非洲一個(gè)代表，我們正在爭取這個(gè)事�！　�對于建設進(jìn)步境外經(jīng)營(yíng)層的待遇，境外企業(yè)經(jīng)營(yíng)治理職員遠在國外，在國內廣為人知，在國外審計是起步階段，應該是資產(chǎn)所有方與經(jīng)營(yíng)治理者簽定合同，進(jìn)步覺(jué)悟，進(jìn)步道德水平，防范道德風(fēng)險�！　≈袊�在長(cháng)期引進(jìn)外國直接投資的壯盛時(shí)期之后，在對外投資也必將大幅攀升，這必然會(huì )提出對境外審計得更大需求，得到國家和國內投資得更大期看和重視。所以展***境外的審計事業(yè)也必將務(wù)實(shí)的開(kāi)展，肯定會(huì )更加的前進(jìn)。謝謝大家！　　提問(wèn)：我是《商務(wù)周刊》的記者中海油事件發(fā)生以后，除了道德風(fēng)險以外，還有治理制度不完善而出現的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險加大了，尤其是期貨，你有沒(méi)有這種來(lái)促進(jìn)他們治理的完善。中航油事件發(fā)生以后，有沒(méi)有什么方式方法？　　回答：首先是摸底調查意見(jiàn)，首先看內控制度是否完善，這是審計的基礎。內控制度完成的怎么樣，這是最基本的�！　�對于境外這一塊，剛才建設的主要是現在開(kāi)展了，由于境外就算投資總額520億美元，和國內資產(chǎn)相比，目前在國有資產(chǎn)占的份額比較小，因此投進(jìn)的精力比較少。具體題目，幫助他們改善治理、進(jìn)步效益是我們審計的基本職責和基本責任。這個(gè)題目只有具體事情具體談。

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