項目工程的社會(huì )評價(jià)與可持續發(fā)展

　　導語(yǔ)：可持續發(fā)展最初于1972年提出，指既滿(mǎn)足當代人的需求，又不損害后代人滿(mǎn)足其需求的發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的基本要求之一。早期認為是一種注重長(cháng)遠發(fā)展的經(jīng)濟增長(cháng)模式，隨著(zhù)發(fā)展問(wèn)題的進(jìn)一步暴露以及認識的加深，人們對可持續發(fā)展認識已經(jīng)不僅僅局限于經(jīng)濟的發(fā)展(更不是經(jīng)濟增長(cháng)的意思)，提出可持續發(fā)展的四大支柱是經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境和文化，只有四個(gè)方面協(xié)調發(fā)展，才能實(shí)現可持續發(fā)展。

　　世界銀行(WB)在1984年就首次要求“社會(huì )性評估”應成為世行在進(jìn)行項目可行性研究工作的一部分，在項目評價(jià)階段，與經(jīng)濟、技術(shù)和機構評價(jià)共同進(jìn)行[3]。1985年出版的《把人放在首位》，介紹了社會(huì )分析在農業(yè)、農村發(fā)展項目設計中的應用[4]。在20世紀80年代、90年代初，加勒比海發(fā)展銀行(CDB)、泛美開(kāi)發(fā)銀行(IDB)、亞洲發(fā)展銀行(ADB)等在各自組織建立了社會(huì )發(fā)展部門(mén)。世界銀行于1997年成立社會(huì )發(fā)展部門(mén)，強化了項目社會(huì )評價(jià)(Socialassessment,SA)的作用。[5]項目評價(jià)已從單一的經(jīng)濟評價(jià)，發(fā)展到經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境和社會(huì )等方面的評價(jià)，但仍以經(jīng)濟、技術(shù)評價(jià)為基礎。而世界大壩委員會(huì )(WCD)項目決策考慮次序為：社會(huì )評價(jià)、生態(tài)環(huán)境評價(jià)、經(jīng)濟與財務(wù)評價(jià)、管理評價(jià)、技術(shù)評價(jià)[6]。這就體現了一種發(fā)展趨勢，社會(huì )評價(jià)將在項目評價(jià)體系與決策中扮演越來(lái)越重要的角色。社會(huì )評價(jià)已經(jīng)成為與財務(wù)評價(jià)、國民經(jīng)濟評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)相并列的一種獨立的投資項目評價(jià)方法[7]。隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展觀(guān)從“以經(jīng)濟增長(cháng)為中心”到“以人為中心”，再到20世紀90年代的“以人為中心的可持續發(fā)展”，項目社會(huì )評價(jià)與經(jīng)濟評價(jià)、環(huán)境評價(jià)一樣為國際社會(huì )越來(lái)越重視，它與可持續發(fā)展是密切相關(guān)的。社會(huì )發(fā)展是以各種各樣的發(fā)展項目為載體的，可持續發(fā)展是項目的目標之一。項目為人類(lèi)社會(huì )可持續的生存和發(fā)展提供服務(wù)，是人類(lèi)社會(huì )實(shí)現可持續發(fā)展的途徑。因此，社會(huì )評價(jià)是以人為中心，研究項目在其生命周期全過(guò)程中與其利益相關(guān)者的協(xié)調關(guān)系，從而促進(jìn)項目的持續性，為社會(huì )、經(jīng)濟協(xié)調持續發(fā)展提供服務(wù)。

　　一、社會(huì )評價(jià)定義及其開(kāi)展的必要性

　　1、社會(huì )評價(jià)的定義與內涵

　　項目的社會(huì )評價(jià)是指由于項目建設、實(shí)施與運營(yíng)，對社會(huì )經(jīng)濟、自然資源利用、自然與生態(tài)環(huán)境、社會(huì )環(huán)境等方面的社會(huì )效益與影響分析[8]。社會(huì )評價(jià)主要應用社會(huì )學(xué)、人類(lèi)學(xué)、項目評估學(xué)的一些理論和方法，通過(guò)系統地調查、收集與項目相關(guān)的各種社會(huì )因素和社會(huì )數據，分析項目實(shí)施過(guò)程中可能出現的各種社會(huì )問(wèn)題，提出盡量減少或避免項目負面社會(huì )影響的建議和措施，以保證項目順利實(shí)施并使項目效果持續發(fā)揮[9]。社會(huì )評價(jià)是項目設計中用以分析社會(huì )問(wèn)題和構建利益相關(guān)者參與框架的一種評價(jià)方法。社會(huì )評價(jià)作為一種分析工具，提供了一個(gè)研究框架，將社會(huì )問(wèn)題分析和利益相關(guān)者參與結合到項目設計中。社會(huì )評價(jià)與經(jīng)濟評價(jià)、環(huán)境評價(jià)一樣，也是項目評價(jià)的一個(gè)重要方面。項目社會(huì )評價(jià)著(zhù)重研究項目的社會(huì )可持續性，即項目與社會(huì )協(xié)調的問(wèn)題，項目與所在地互適性分析;研究項目與人之間的關(guān)系問(wèn)題，這些問(wèn)題是經(jīng)濟評價(jià)、環(huán)境評價(jià)不能解決的。社會(huì )評價(jià)試圖解決不可“貨幣化”的問(wèn)題，體現了“以人為中心的可持續發(fā)展”，社會(huì )評價(jià)是以可持續發(fā)展為目標的項目評價(jià)方法。經(jīng)國家計委組織專(zhuān)家審定，2001年底國家計委正式向全國發(fā)文，推薦使用《投資項目可行性研究指南》，首次將社會(huì )評價(jià)作為投資項目可行性研究的重要組成部分，并推薦在全國推廣使用。社會(huì )評價(jià)已經(jīng)國內世界銀行貸款項目、亞洲發(fā)展銀行貸款項目中得以運用。社會(huì )評價(jià)與經(jīng)濟評價(jià)、環(huán)境評價(jià)有相當大的差異。一是目標的多元性，經(jīng)濟評價(jià)目標單一，主要是財務(wù)贏(yíng)利與經(jīng)濟增長(cháng)，而社會(huì )評價(jià)涉及社會(huì )和環(huán)境因素復雜，沒(méi)有共同度量標準;二是周期長(cháng)，社會(huì )評價(jià)要考察近期與遠期社會(huì )發(fā)展目標，持續時(shí)間長(cháng);三是定量難，以定性為主，難以定量分析;四是行業(yè)定向，項目定向，行業(yè)、項目差異性大，沒(méi)有通用方法;五是間接效益與間接影響多，進(jìn)行社會(huì )評價(jià)更有利于對強調社會(huì )發(fā)展目標的社會(huì )公益型項目、基礎性項目進(jìn)行綜合評價(jià)，分析此類(lèi)項目的可行性。社會(huì )評價(jià)是經(jīng)濟評價(jià)、環(huán)境評價(jià)的有益補充，

　　2、社會(huì )評價(jià)的必要性

　　開(kāi)展項目社會(huì )評價(jià)，有利于貫徹執行可持續發(fā)展戰略;有利于保證項目與所處社會(huì )環(huán)境相協(xié)調，提高投資的經(jīng)濟效益;有利于完善項目評價(jià)理論，對項目全面進(jìn)行評價(jià)，促進(jìn)國家社會(huì )發(fā)展目標順利實(shí)現，并提高項目決策的科學(xué)水平;有利于加強投資的宏觀(guān)指導與調控;有利于吸引外資(世行和亞行等國際金融機構對貸款項目要求進(jìn)行社會(huì )評價(jià));有利于自然資源合理利用與生態(tài)環(huán)境的保護。根據可持續發(fā)展的基本思路，有必要對現行項目評價(jià)和決策原則(以經(jīng)濟評價(jià)為主)進(jìn)行拓展，以建立可持續發(fā)展的項目評價(jià)原則，而社會(huì )評價(jià)(SA)正是對現行項目評價(jià)的有益補充。

　　3、社會(huì )評價(jià)指標體系

　　社會(huì )評價(jià)與經(jīng)濟評價(jià)、環(huán)境評價(jià)一樣可以用一系列指標來(lái)衡量，以可持續發(fā)展為目標的社會(huì )評價(jià)的指標側重難以量化的非物質(zhì)指標，社會(huì )評價(jià)指標強調民族、社會(huì )性別、弱勢群體(貧困、非自愿移民、老年人、兒童等)的敏感性(disaggregated)，其指標體系由下列幾部分組成：

　　(1)社會(huì )公平指標：包括利益相關(guān)者收入提高程度及差異程度、基尼系數、恩格爾系數、公眾參與度、就業(yè)率(如婦女就業(yè)率)、社會(huì )保障率、民族、性別公平程度、貧困人口數等;

　　(2)社會(huì )公正指標：包括信息公開(kāi)(policy-disclosure)程度、教育機會(huì )、資源獲得、就業(yè)權、性別公正等;

　　(3)可持續性指標：人力資源建設、機構能力建設、科技貢獻率、創(chuàng )新能力指數、信息化水平指數、社會(huì )成本等。

　　社會(huì )評價(jià)主要是項目取向的，特定項目應根據項目所在行業(yè)，識別主要社會(huì )影響，選擇有關(guān)社會(huì )因素，設計行業(yè)指標，進(jìn)行社會(huì )評價(jià)和社會(huì )設計。

　　二、社會(huì )評價(jià)與可持續發(fā)展

　　1、社會(huì )評價(jià)：以可持續發(fā)展為目標的項目評價(jià)方法

　　可持續發(fā)展越來(lái)越被視為不同經(jīng)濟類(lèi)型(發(fā)達、發(fā)展、轉型)和不同層面的干預(全面、部門(mén)、項目)公共政策和決策的一個(gè)基本目標。在聯(lián)合國關(guān)于可持續發(fā)展的定義中包括發(fā)展過(guò)程中經(jīng)濟、環(huán)境、社會(huì )方面的可持續。發(fā)展是為實(shí)現全人類(lèi)更高生活質(zhì)量的多方面工作。經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )發(fā)展、環(huán)境保護是可持續發(fā)展相互依賴(lài)、相互促進(jìn)的部分[10]。從以人為本的可持續發(fā)展的角度，應該大力推進(jìn)項目社會(huì )評價(jià)。社會(huì )評價(jià)有助于在國家戰略指導下把發(fā)展項目向滿(mǎn)足地方要求的方向發(fā)展，確保社會(huì )目標被很好地確定，并保證實(shí)現它們的方法是合適的[11]。

　　可持續發(fā)展作為政策目標被逐進(jìn)認可已經(jīng)促進(jìn)了人們對特定干預在可持續方面的影響進(jìn)行評價(jià)，導致了影響評價(jià)一體化的出現，即以可持續發(fā)展原則和指標為基礎，從經(jīng)濟、環(huán)境、社會(huì )三個(gè)層面進(jìn)行評價(jià)[12]。成本收益分析(經(jīng)濟評價(jià))、環(huán)境評價(jià)和社會(huì )評價(jià)已經(jīng)實(shí)踐很多年，至少經(jīng)濟評價(jià)和環(huán)境評價(jià)方法論方面在項目層面上得到很好的發(fā)展。經(jīng)濟評價(jià)在戰略層面得到很大發(fā)展;環(huán)境評價(jià)得到一定發(fā)展;而社會(huì )評價(jià)在三種戰略評價(jià)中發(fā)展最少[13]。社會(huì )發(fā)展包括經(jīng)濟發(fā)展，又不止于經(jīng)濟發(fā)展，它強調社會(huì )的全面發(fā)展。發(fā)展評價(jià)應該是多視角評價(jià)，而不只限于單一視角，應該是多視角的綜合評價(jià)，這樣才可以實(shí)現可持續發(fā)展。發(fā)展項目對利益相關(guān)者的一些影響往往是復雜而不可預見(jiàn)的，它們很難在經(jīng)濟上進(jìn)行度量、預見(jiàn)、估價(jià)，而社會(huì )評價(jià)是可行性研究的一種形式，是經(jīng)濟、財務(wù)、技術(shù)、環(huán)境分析的補充[14]，因此很有必要進(jìn)行社會(huì )評價(jià)。社會(huì )評價(jià)有助于對發(fā)展項目在社會(huì )可持續方面進(jìn)行評價(jià)，正如經(jīng)濟評價(jià)、環(huán)境評價(jià)是分別對發(fā)展項目經(jīng)濟可持續性和環(huán)境可持續進(jìn)行評價(jià)，這三方面評價(jià)同為可持續發(fā)展的重要支撐。社會(huì )評價(jià)構建了利益相關(guān)者參與框架，既體現了發(fā)展以人為本的價(jià)值取向，又有利于實(shí)現公眾參與的可持續發(fā)展戰略。

　　社會(huì )發(fā)展目標是伴隨社會(huì )發(fā)展觀(guān)的演變而變化的，當今社會(huì )發(fā)展觀(guān)是“以人為中心的可持續發(fā)展”，而社會(huì )評價(jià)正是從全社會(huì )的宏觀(guān)角度考察項目存在對社會(huì )帶來(lái)的貢獻與影響，世行社會(huì )評價(jià)的演進(jìn)歷程也驗證了社會(huì )評價(jià)是以社會(huì )發(fā)展目標為定向的，所以社會(huì )評價(jià)是以可持續發(fā)展為目標的項目評價(jià)方法。

　　2、社會(huì )評價(jià)：實(shí)現可持續發(fā)展的有效工具

　　“你可以把金融包合在一起，但如果你不考慮社會(huì )方面影響，你將得不到任何東西。而如果我們恰恰考慮對人的每一影響，我們將是一個(gè)更加有效的組織”[15]。由此可見(jiàn)，發(fā)展的“社會(huì )性評價(jià)”非常重要，作為一個(gè)有效工具為世行等國際金融機構所運用和推廣[16]。

　　開(kāi)展社會(huì )評價(jià)有利于自然資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護，是實(shí)現可持續發(fā)展的有效工具。人類(lèi)賴(lài)以生存的土地、水資源、能源等自然資源是有限的。社會(huì )評價(jià)正是隨著(zhù)后工業(yè)化社會(huì )的環(huán)境、人口的爆炸、能源危機等問(wèn)題日益突出而在發(fā)達國家興起的。對我國來(lái)說(shuō)，開(kāi)展社會(huì )評價(jià)，有利于我國的經(jīng)濟建設合理利用有限的自然資源，節約有限資源，保護自然與生態(tài)環(huán)境，造福人類(lèi)，實(shí)現以人為本的可持續發(fā)展。社會(huì )評價(jià)從社會(huì )可持續角度進(jìn)行評價(jià)，與環(huán)境評價(jià)一樣是實(shí)現可持續發(fā)展的有效工具。

　　社會(huì )評價(jià)(SA)可以實(shí)現兩個(gè)層次的可持續發(fā)展，一是項目本身的可持續發(fā)展，對項目的可行性論證應該從戰略的高度進(jìn)行，應充分考慮到項目對利益相關(guān)者的直接和間接、短期和遠期、有形和無(wú)形、正面和負面的影響;二是社會(huì )可持續發(fā)展，項目的建設總要占用或耗費社會(huì )、自然資源，為體現“代際公平”和“代內公平”，實(shí)現可持續發(fā)展，必須努力避免“先污染后治理”的發(fā)展觀(guān)。

　　對世界銀行資助的57個(gè)項目的一項研究表明，社會(huì )評價(jià)與項目的高回報很有關(guān)系。研究結果表明，增強社會(huì )文化的適應性的確與經(jīng)濟回報有關(guān)系。30個(gè)與當地社會(huì )經(jīng)濟相協(xié)調的項目平均收益率為18.3%，是27個(gè)被認為不具有社會(huì )協(xié)調性的項目的收益率8.6%的兩倍以上[17]。項目的社會(huì )評價(jià)對發(fā)展項目達到發(fā)展目標起重要作用，不進(jìn)行項目的社會(huì )評價(jià)，會(huì )造成嚴重的后果。如我國年代前建設的水庫工程中產(chǎn)生了大量的移民遺留問(wèn)題，造成次生貧困，至今仍然在處理遺留問(wèn)題[18]。由此可見(jiàn)，只做經(jīng)濟評價(jià)，不做社會(huì )評價(jià)，不符合可持續發(fā)展的需要，對我國社會(huì )發(fā)展目標的實(shí)現極為不利。由此可見(jiàn)社會(huì )評價(jià)與經(jīng)濟評價(jià)、環(huán)境評價(jià)一樣不只是有用，而且可以提高項目的成功率、收益率，使得社會(huì )福利最大化。我國一些大型工程進(jìn)行了社會(huì )評價(jià)，如南水北調工程社會(huì )評價(jià)研究，從南水北調工程效益與社會(huì )影響分析、項目利益相關(guān)群體及其利益分析、項目與社會(huì )適應性、公眾參與和工程風(fēng)險分析及其識別等五個(gè)方面進(jìn)行社會(huì )分析[19]，分析論證了南水北調工程的重要性、必要性和緊迫性，從而為南水北調工程的科學(xué)決策提供了依據。

　　社會(huì )評價(jià)強調機構分析(Institution)、能力建設(Capacitybuilding)、利益相關(guān)者(Stakeholder)協(xié)商(Consultation)、參與(Participation)，實(shí)現項目的可持續發(fā)展�？沙掷m發(fā)展包含四個(gè)資本的可持續，即經(jīng)濟資本、自然資本、人力資本、社會(huì )資本四個(gè)方面的可持續發(fā)展[20]。項目社會(huì )評價(jià)有助于實(shí)現這四個(gè)資本的可持續發(fā)展。實(shí)踐證明世行所推行的項目社會(huì )評價(jià)增強了貸款國社會(huì )評價(jià)能力的建設和公眾參與的能力，有利于貸款方人力資源的發(fā)展，從而促進(jìn)了可持續發(fā)展。

　　項目是處于特定社會(huì )環(huán)境、背景下的，因此項目社會(huì )評價(jià)要進(jìn)行項目與所在地(社區)的影響、互適性分析，項目與社區是緊密相連的，社區也是構成社會(huì )的單元，所以考慮社會(huì )評價(jià)指標必須與社區可持續發(fā)展相一致。社會(huì )評價(jià)的指標屬于社會(huì )福祉指標，是社區可持續發(fā)展評價(jià)指標體系相互聯(lián)系。社區福祉指標可能是處理某城市或行政區重要難題及事務(wù)時(shí)一個(gè)有價(jià)值的工具，有助于提高公眾的覺(jué)悟，鼓勵親身參與，并能帶來(lái)變革[21]。社區福祉指標與社會(huì )評價(jià)指標要實(shí)現的目標是一致的，因此社會(huì )評價(jià)也可以納入社區可持續發(fā)展評價(jià)，如使用社會(huì )評價(jià)的方法對我國可持續發(fā)展實(shí)驗區進(jìn)行評價(jià)。

　　三、結論與建議

　　社會(huì )評價(jià)成果采用是評價(jià)過(guò)程不可分割的一部分，社會(huì )評價(jià)主要是為了改進(jìn)項目，將有限資源配置到更好的項目中去，實(shí)現“以人為中心的可持續發(fā)展”。社會(huì )評價(jià)使項目決策、資源利用、項目設計、項目實(shí)施和延續變得更加有利于人的發(fā)展。社會(huì )評價(jià)是以可持續發(fā)展為目標的項目評價(jià)方法，也是實(shí)現可持續發(fā)展的有效工具。我國已經(jīng)在一些大型工程中進(jìn)行了社會(huì )評價(jià)，如三峽工程、南水北調工程，它使得項目評價(jià)更為系統全面，但社會(huì )評價(jià)還有待進(jìn)一步系統化、制度化，以實(shí)現以人為本的可持續發(fā)展。

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