實(shí)行績(jì)效預算管理分析與建議

　　人們日益重視支出績(jì)效并進(jìn)而改進(jìn)公共部門(mén)的運行效率。“規劃―計劃―預算”、“零基預算”和“績(jì)效預算”是這一產(chǎn)出導向改革的重要組成部分，尤其是績(jì)效預算，它集中反映了產(chǎn)出預算的理念，在各種產(chǎn)出預算模式中居于核心地位。

　　一、績(jì)效預算的定義和內容

　　對績(jì)效預算的定義可以追溯到1950年美國總統預算辦公室的定義：“績(jì)效預算是這樣一種預算，它闡述請求撥款是為了達到目標，為實(shí)現這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢(qián)，以及用哪些量化的指標來(lái)衡量其在實(shí)施每項計劃過(guò)程中取得的成績(jì)和完成工作的情況。”實(shí)際上所謂績(jì)效預算，就是以項目的績(jì)效或效益為目的，以成本為基礎而編制的預算�？�(jì)效預算要求政府的每筆支出必須符合績(jì)、預算、效三要素的要求。

　　“績(jì)”：指請求財政撥款是為了達到某一具體目標或計劃，即業(yè)績(jì)指標。這些目標應當盡量量化或者指標化，以便編制預算，并考核效果。

　　“預算”：指完成業(yè)績(jì)所需的撥款額，或公共勞務(wù)成本。它包括人員工資和各種費用在內的全部成本(辦公用房通常不計入成本)。凡是能夠量化的，政府都應當計算并公布標準成本。對于那些無(wú)法量化的支出，可以用以下兩種辦法來(lái)確定成本：第一種，通過(guò)政府公開(kāi)招標方式(政府采購)來(lái)定價(jià)。第二種，只能由某一部門(mén)提供的公共勞務(wù)(如行政管理部門(mén)的經(jīng)費)，這部分成本計算最困難。在日本，其成本通過(guò)由財政部規定的“標準財政支出”來(lái)確定，標準財政支出是指各地方政府提供“合理水平的行政服務(wù)”所需的支出;而在美國，政府公布各項“業(yè)績(jì)指數”。

　　“效”：指業(yè)績(jì)的考核包括量和質(zhì)兩個(gè)標準�？�(jì)效預算產(chǎn)生于政府各部門(mén)分配預算指標之中，作用在于解決各單位該得到多少撥款才合理，是實(shí)物量與資金供給量相匹配的預算，是實(shí)現財政收支平衡的有效手段。通常，對于績(jì)效的考核由審計部門(mén)或委托社會(huì )公證機構來(lái)進(jìn)行，財政部門(mén)根據考核結果撥款。

　　二、推行績(jì)效預算的必要性

　　我國在上世紀八九十年代政府財政運行狀況不佳，反映出了預算管理制度的缺陷。它同樣無(wú)力對支出機構的需求施加必要的控制以及對支出效果進(jìn)行考核。我國的現行預算體制以及財政支出效率存在以下問(wèn)題：

　　(一)現行預算制度缺乏績(jì)效信息。財政支出效率不高有多方面的原因，現行的公共預算管理模式的制度性特征是財政支出效率問(wèn)題的根源，預算管理方式的落后是財政支出效率不高的重要原因。

　　1、基數法編制預算不科學(xué)�，F行預算編制基本上是按照基數加增長(cháng)的方法編制而成的，這種預算編制方法是在承認既得利益的基礎上進(jìn)行的，固定了總的行政支出在各部門(mén)間的分配格局，沒(méi)有能夠切實(shí)反映預算年度的實(shí)際情況，財政無(wú)法根據機構和人員變動(dòng)調整行政支出的規模，因而缺乏科學(xué)性。在此基礎上進(jìn)行的財政支出安排缺乏合理性和有效性，給不同的預算單位在經(jīng)費供給方面造成貧富不均、支出不足和浪費并存的現象。在這種情況下，繼續沿用基數法編制支出預算，顯然是不合理的，并且會(huì )加重財政負擔。

　　2、現行預算中缺乏績(jì)效信息。長(cháng)期以來(lái)，我國政府預算的編制方法和管理模式仍是傳統的投入預算。在投入預算模式下，預算分配的依據是部門(mén)人員的多少而不是部門(mén)的績(jì)效，其實(shí)質(zhì)就是默認部門(mén)的現有人員數是合理的，而不考慮部門(mén)實(shí)現業(yè)績(jì)目標所需要的合理人員數是多少。預算一經(jīng)確定，對預算執行的審計和檢查就側重于投入方面的問(wèn)題，如實(shí)際的人員經(jīng)費比預算中規定的數額是多了還是少了?是否有挪用現象等。而對預算執行中財政資金的產(chǎn)出和結果并不關(guān)心，財政資金撥出后，缺少跟蹤問(wèn)效，財政資金的使用效益到底如何，財政部門(mén)也難以說(shuō)清。政府各部門(mén)只需對投入負責，即確保財政資金的取得和使用是合規的，不需要對財政資金使用所產(chǎn)生的結果承擔相應責任。各部門(mén)預算的多少和部門(mén)的績(jì)效之間沒(méi)有聯(lián)系。在這種制度下，每一個(gè)政府部門(mén)都把工作重心放在爭奪預算撥款上，而不是放在用好預算資金以取得成效上，導致預算執行的結果總是偏離預算所應體現的政府本來(lái)的政策意圖。

　　3、嚴格的分項預算不利于提高資金效率�，F行的分項預算是按照一個(gè)層層細化、互不交叉的項目編列的，它將支出總體分為基本支出和項目支出，基本支出和項目支出又可以細分為人員支出、公用支出、對個(gè)人和家庭的補助支出，然后細分為基本工資、津貼、獎金、社會(huì )保障繳費、辦公費等明細項目。預算中列示的這些項目和資金，預先都規定了具體的用途。在預算執行中，各個(gè)項目之間的資金轉移受到嚴格的限制，即專(zhuān)款專(zhuān)用，買(mǎi)肉的錢(qián)不能用來(lái)買(mǎi)酒，特別是在基本支出和項目支出之間。在這種制度下，有專(zhuān)項結余的部門(mén)擔心下一年度會(huì )因此而削減本項目的經(jīng)費。因此，盡管管理人員知道應該如何省錢(qián)，但“精明的”政府管理人員不得不把每一個(gè)明細分類(lèi)中的每一分錢(qián)都花掉，不管他們是否需要。從某種角度來(lái)說(shuō)，我們的預算制度實(shí)際上在“慫恿”管理人員浪費錢(qián)財。

　　4、公眾無(wú)法進(jìn)行有效監督。我國的政府財政預算，對社會(huì )公眾而言幾乎是封閉的，公眾的參與程度非常低，缺乏表達意見(jiàn)的途徑。預算過(guò)程欠缺程序民主，更談不上聽(tīng)證、辯論。社會(huì )公眾不知道財政支出的各個(gè)預算項目需要多少費用，不知道政府預算是如何分配的，也不知道政府如何使用財政資金，因而社會(huì )公眾無(wú)法對政府的財政收支活動(dòng)進(jìn)行有效的監督。

　　(二)當前財政支出效率較低。改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國財政支出由1978年的1122.09億元，增長(cháng)到2003年的24649.95億元，年遞增13%以上。在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，財政支出持續穩定增長(cháng)，使得財政在促進(jìn)資源優(yōu)化配置、收入公平分配和經(jīng)濟穩定增長(cháng)等方面發(fā)揮了積極有效的作用。但我們也不得不清醒地認識到，由于政府職能轉變的滯后、預算管理方式的落后等多方面的原因，我國財政支出效率不高的問(wèn)題仍然比較突出，主要表現在：

　　1、財政支出結構不合理，行政管理支出過(guò)高。行政管理支出是財政支出的主要組成部分之一。一般來(lái)說(shuō)，行政管理支出會(huì )隨著(zhù)財政支出的增長(cháng)而增長(cháng)。不過(guò)，由于行政管理支出屬于純消耗性支出，因而其增長(cháng)速度應小于財政支出的增長(cháng)速度，這樣才有利于政府把財政支出增長(cháng)的大部分用于經(jīng)濟建設和社會(huì )公共事業(yè)，對我們這樣的發(fā)展中國家更應如此。然而改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國行政管理支出由1978年的49.09億元，增長(cháng)到2003年的3437.68億元，年遞增18%以上。超過(guò)同期財政總支出增長(cháng)比例5個(gè)百分點(diǎn)，占財政總支出的比重由4.4%增長(cháng)到14%。與此同時(shí)，教科文衛支出和社會(huì )保障支出等支出的增長(cháng)幅度卻落后于行政支出的增長(cháng)。

　　2、財政資金供給范圍不規范。目前，財政的職能范圍與支出責任尚未能完全適應市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，財政資金的供給范圍缺乏明確、科學(xué)的界定。一方面政府支出范圍過(guò)寬，包括了許多既管不了又管不好的事務(wù)，如經(jīng)營(yíng)性投資支出過(guò)大、各種補貼過(guò)多過(guò)濫、各類(lèi)事業(yè)費龐雜、財政供養人員過(guò)多、負擔過(guò)重，等等;另一方面政府支出又嚴重缺位，即財力過(guò)于分散，支出重點(diǎn)不夠明確，使得在應由財政供給的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域中出現保障不足和無(wú)力保障的情況。如對社會(huì )保障的支持不足，對某些社會(huì )文教、公共衛生、公益事業(yè)的保障乏力，對基礎設施和某些公共設施建設的投入不足，等等。

　　3、相當部分財政支出并沒(méi)有納入政府年度預算。由于體制上和管理上的原因，這部分支出缺乏必要的管理與監督，支出安排難以體現財政的公共性、民主化和法制化，導致公共部門(mén)及其領(lǐng)導者個(gè)人將公共資源用于本部門(mén)的事情或者領(lǐng)導者個(gè)人的事情，公共部門(mén)不是為社會(huì )提供公共服務(wù)，而是為本部門(mén)、為領(lǐng)導服務(wù)，而且這部分支出數額不容忽視。

　　4、財政分配不公的現象仍然存在。由于我國預算不是按照政府部門(mén)的產(chǎn)出核定，預算的多少和部門(mén)的績(jì)效之間沒(méi)有必然的聯(lián)系，預算分配更多的是政治博弈的過(guò)程，人為因素較多，導致一些強力政府部門(mén)取得的財政資金遠遠多于普通部門(mén)。

　　鑒于以上原因，績(jì)效預算作為政府支出管理改革戰略的主要方向，也日益被我國財政學(xué)者所關(guān)注與研究。目前，我國的部門(mén)預算改革已取得階段性成果，要鞏固和發(fā)展這個(gè)成果，必須通過(guò)推行績(jì)效預算來(lái)配套和完成。

　　三、幾點(diǎn)建議

　　(一)建立相關(guān)配套制度，構建實(shí)施績(jì)效預算的制度框架。實(shí)施績(jì)效預算需要建立與完善一系列的相關(guān)配套制度。這包括公共支出制度自身的配套和外部監督制度的配套兩個(gè)方面。在公共支出制度的配套方面，財政部門(mén)要把績(jì)效預算制度、績(jì)效評價(jià)制度、國庫集中收付制度和政府采購制度統一協(xié)調起來(lái)，不可孤軍深入。這四項制度各有優(yōu)勢，各有自身的作用范圍和實(shí)現的目標，任何一項制度不與其他制度相匹配，其優(yōu)勢就難以發(fā)揮出來(lái)，甚至無(wú)法堅持下去。只有這四項互為條件、相互配套的制度聯(lián)合實(shí)施，我國的公共支出制度的框架才能構建起來(lái)。在外部監督制度的配套方面，要逐步建立并強化政府與公共部門(mén)的報告制度、問(wèn)責制度，以及公開(kāi)的審計制度。這些制度的建立能夠保證社會(huì )與公眾對政府與公共部門(mén)的預算及其執行的過(guò)程和結果進(jìn)行有效的監督，從而迫使政府職能部門(mén)和公共部門(mén)更加關(guān)注自身行為與業(yè)績(jì)的關(guān)聯(lián)，推動(dòng)政府部門(mén)提高社會(huì )資源的使用效率。

　　(二)明確評價(jià)對象，確定量化指標。財政支出內容十分繁雜、涉及的范圍廣泛，財政支出績(jì)效評價(jià)的對象難以進(jìn)行統一分類(lèi)�？紤]到我國的績(jì)效評價(jià)剛剛起步，如果將財政支出的綜合效益作為評價(jià)對象，實(shí)施難度較大。因此，可按財政支出的受益主體，將評價(jià)分為支出項目績(jì)效評價(jià)、單位財政支出績(jì)效評價(jià)和部門(mén)支出績(jì)效評價(jià)二類(lèi)，本著(zhù)從簡(jiǎn)單到復雜的原則，先開(kāi)展項目支出績(jì)效評價(jià)，再逐步擴展到單位和部門(mén)支出的績(jì)效評價(jià)。同時(shí)，要根據部門(mén)單位的機構職能、人員配備等基本情況確定財政支出量化標準和與之相聯(lián)系的成果量化指標。其中支出的量化標準尤為重要，績(jì)效預算中的支出說(shuō)明了公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，應具有明確的量化標準。對不能標準化的支出可通過(guò)政府公開(kāi)招標、政府采購或社會(huì )實(shí)踐中產(chǎn)生的標準財務(wù)支出來(lái)衡量。

　　(三)實(shí)行部分權責發(fā)生制。在傳統的財政管理體制中，政府會(huì )計只反映當期的財政資源，而無(wú)法全面反映政府公共資源存量和整個(gè)政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國以及世界上不少?lài)�家都在使用收付�?shí)現制的政府會(huì )計方法，這種會(huì )計方法存在一些缺陷：它可以通過(guò)提前或延遲支付現金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績(jì)效信息;它不能及時(shí)確認和計量政府負債;它忽略了投資的機會(huì )成本，不能正確完整的反映政府行政的成本。權責發(fā)生制與收付實(shí)現制之間的根本性區別在于會(huì )計上確認的時(shí)間不同：收付實(shí)現制以款項的收付為標準記賬;權責發(fā)生制以權利和責任的實(shí)際形成和發(fā)生作為記賬的標準。權責發(fā)生制會(huì )計可以更準確、更全面地反映一定時(shí)期內提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費的總成本，被廣大企業(yè)普遍應用。目前，已有一些較發(fā)達的國家開(kāi)始在政府預算會(huì )計中使用權責發(fā)生制，或采用部分權責發(fā)生制。在這方面，走在前面的是新西蘭和澳大利亞，而且美國、英國、法國、冰島、加拿大等歐美國家也已開(kāi)始這方面的改革。

　　(四)建立正確的激勵機制。過(guò)去的預算不考慮績(jì)效，常常是哪里問(wèn)題比較嚴重，就增加預算撥款，隱含在這種做法背后的一個(gè)令人深思的弊端，它不是在獎勵成功，而是獎勵失敗。實(shí)行績(jì)效預算，就是將各部門(mén)的預算與其工作績(jì)效掛起鉤來(lái)，建立正確的激勵機制。另外，在績(jì)效預算改革中，各國都不同程度地增強了各部門(mén)執行預算中的靈活性。一些國家還改變了對節余資金的處理辦法，將它留給部門(mén)，結轉下年使用，以期提高資金的使用效率。

　　(五)依靠群眾進(jìn)行績(jì)效執行情況評估。不論是社會(huì )主義國家的政府，還是資本主義國家的政府，民眾對政府是否滿(mǎn)意都是測評政府績(jì)效的最終標準。積極引入民眾參與，根據民眾的需要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。根據民眾的滿(mǎn)意程度測評政府績(jì)效，是績(jì)效預算成功實(shí)施的必要條件。在我國，可以考慮在人大之下增設一個(gè)與預算委員會(huì )相并行的績(jì)效評估委員會(huì )，由有關(guān)專(zhuān)家組成，負責監督和組織各部門(mén)績(jì)效指標的制定和年終的績(jì)效評估。同時(shí)，讓民眾參加評議也是績(jì)效預算的重要方面。

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