試論支持企業(yè)自主創(chuàng )新的稅收優(yōu)惠政策

摘要：實(shí)行支持企業(yè)自主創(chuàng )新的稅收優(yōu)惠政策需要在對現行科技稅收優(yōu)惠政策“整合”的基礎上進(jìn)行“對接”。整合的思路是：突出企業(yè)在自主創(chuàng )新中的核心地位，優(yōu)化科技稅收優(yōu)惠政策的稅種結構，實(shí)現由以直接優(yōu)惠為主向以間接優(yōu)惠為主的模式轉變，搭建促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng )新的公平的稅收政策平臺。推進(jìn)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策以“普惠制”取代“特惠制”，構建以企業(yè)研發(fā)活動(dòng)為核心的科技稅收優(yōu)惠政策體系。需要在與現行科技稅收優(yōu)惠政策“對接”的基礎上，重點(diǎn)制定出一套完全符合企業(yè)自主創(chuàng )新要求的稅收優(yōu)惠政策。
　　關(guān)鍵詞：自主創(chuàng )新；科技稅收；優(yōu)惠政策
　
　　(一)
　　
　　當前，我國正在大力提倡建設創(chuàng )新型國家，作為這一戰略的體現，要實(shí)行支持企業(yè)自主創(chuàng )新的稅收優(yōu)惠政策與現行的科技稅收優(yōu)惠政策“對接”。盡管自主創(chuàng )新不等于科技創(chuàng )新，自主創(chuàng )新的稅收優(yōu)惠政策也不等于現行的科技稅收優(yōu)惠政策，但這并不是說(shuō)現行的科技稅收優(yōu)惠政策中就沒(méi)有符合企業(yè)自主創(chuàng )新要求的政策，因為，自主創(chuàng )新雖然不等于科技創(chuàng )新，但自主創(chuàng )新肯定是科技創(chuàng )新。既然如此，那么現行的科技稅收優(yōu)惠政策中就會(huì )有符合企業(yè)自主創(chuàng )新要求的政策。但是，現行的科技稅收優(yōu)惠政策還存在著(zhù)很多問(wèn)題，需要在全面梳理剖析的基礎上進(jìn)行“整合”。
　　1．突出企業(yè)在自主創(chuàng )新中的核心地位。從表1可以看出，我國科技稅收政策的優(yōu)惠對象涉及到了創(chuàng )新活動(dòng)的各個(gè)主體，其中以企業(yè)為對象的優(yōu)惠政策數量最多、占比最大，因為企業(yè)作為科技創(chuàng )新的主體，理應是科技稅收政策的重點(diǎn)優(yōu)惠對象；但是與科研機構、個(gè)人等優(yōu)惠對象相比數量、占比卻相差無(wú)幾，并沒(méi)有明顯體現出企業(yè)在科技創(chuàng )新中的核心地位。今后我國應進(jìn)一步加大對企業(yè)科技創(chuàng )新的稅收支持力度，充分發(fā)揮企業(yè)在科技創(chuàng )新中的核心作用。
　　2．優(yōu)化科技稅收優(yōu)惠政策的稅種結構。從表2可以看出，我國科技稅收優(yōu)惠政策涉及13個(gè)稅種，其中主要是所得稅，流轉稅方面主要是增值稅和營(yíng)業(yè)稅，形成了以所得稅為主、所得稅與增值稅、營(yíng)業(yè)稅相結合的科技稅收優(yōu)惠政策體系。有人認為，科技稅收優(yōu)惠政策“以所得稅為主”與我國的基本稅制結構不協(xié)調需要調整。我國長(cháng)期以來(lái)實(shí)行的是以流轉稅為主體稅種的稅制結構模式，這樣，“以所得稅為主”的科技稅收優(yōu)惠政策的作用力度客觀(guān)上就受到了這一稅制結構模式的制約。為了更好地發(fā)揮科技稅收優(yōu)惠政策的作用，有人就設想擬通過(guò)稅制改革逐步實(shí)現由以流轉稅為主向以所得稅為主的稅制結構的“轉型”。筆者認為，無(wú)論是從理論還是從實(shí)踐方面來(lái)看，這一設想都是很難行得通的。因為一個(gè)國家的基本稅制結構是受這個(gè)國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟管理水平所制約的，我國的基本稅制結構不可能只是為了適應科技稅收優(yōu)惠政策的作用力度而在短時(shí)期內發(fā)生這種“轉型”的。還有人設想擬通過(guò)調整現行科技稅收優(yōu)惠政策的稅種結構直接實(shí)現由以所得稅為主向以增值稅為主的“轉型”。筆者認為，這一設想也是很難行得通的�，F行科技稅收優(yōu)惠政策的稅種結構與基本的稅制結構之間的不“協(xié)調”，就客觀(guān)性而言這可以說(shuō)是一種“必然”，沒(méi)有必要為了二者的協(xié)調而對科技稅收優(yōu)惠政策的稅種結構進(jìn)行調整；況且這樣一種調整無(wú)論是從理論上說(shuō)還是從實(shí)踐中看都是缺乏依據的。從理論上說(shuō)，增值稅是一個(gè)相對中性的稅種，它的功能主要是組織收入，對資源配置的調節能力是很有限的；與之相比，所得稅尤其是企業(yè)所得稅，由于其計稅的基礎是企業(yè)的投資凈所得，稅率的高低、扣除項目的寬窄、虧損彌補的方法等都影響著(zhù)企業(yè)的稅負水平，進(jìn)而影響著(zhù)企業(yè)的投資方向和經(jīng)營(yíng)行為，其調節資源配置的功能是很強的。硬要讓增值稅這一中性稅種擔當起資源配置的“重任”而“弱化”所得稅的優(yōu)勢功能，這顯然是不符合稅制優(yōu)化基本理論要求的。從實(shí)踐中看，目前世界各國實(shí)行的支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新的稅收優(yōu)惠政策大多都主要采用所得稅尤其是企業(yè)所得稅這一稅種。因此，可以說(shuō)我國目前這種以所得稅為主的科技稅收優(yōu)惠政策的稅種結構是應該給予肯定的。
　
　　　　
　　3．逐步實(shí)現由以直接優(yōu)惠為主向以間接優(yōu)惠為主的模式轉變。從表3可以看出，在我國現行的科技稅收優(yōu)惠政策中直接優(yōu)惠占絕對比重62．83％。問(wèn)題是：直接優(yōu)惠雖說(shuō)具有透明度高、激勵性強的特點(diǎn)，但由于受益對象主要是那些已經(jīng)獲得了技術(shù)創(chuàng )新收益的企業(yè)。因而對于那些正在進(jìn)行技術(shù)創(chuàng )新的企業(yè)來(lái)說(shuō)則可能享受不到這一優(yōu)惠，只能“望惠興嘆”，這種事后優(yōu)惠對于引導企業(yè)事前進(jìn)行科研開(kāi)發(fā)和技術(shù)改進(jìn)往往作用不大。目前發(fā)達國家大多都主要采用間接優(yōu)惠方式，我國運用的間接優(yōu)惠方式較少只占34．19％，這對支持、鼓勵更多的企業(yè)開(kāi)展技術(shù)創(chuàng )新有一定的負面影響。間接優(yōu)惠有利于形成“政府引導市場(chǎng)、市場(chǎng)引導企業(yè)”的有效機制，也有利于體現公平原則。我國應該再多一些采用間接優(yōu)惠方式，如技術(shù)開(kāi)發(fā)基金等，并適當加大諸如加速折舊、投資抵免等的優(yōu)惠力度，逐步實(shí)現由以直接優(yōu)惠為主向以間接優(yōu)惠為主的轉變。
　　4．搭建促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng )新的公平的稅收政策平臺。透過(guò)表1、表2，我們應該看到，我國現行的稅收制度在促進(jìn)企業(yè)創(chuàng )新方面存在著(zhù)兩個(gè)重大缺陷：一是生產(chǎn)型增值稅重復征稅，使企業(yè)不愿更多地購買(mǎi)設備開(kāi)展技術(shù)創(chuàng )新。尤其是高科技企業(yè)資本有機構成高、研發(fā)活動(dòng)投入大，但原材料消耗少、增值稅進(jìn)項抵扣相應就少，這樣就加重了高科技企業(yè)的稅收負擔。直接影響高科技企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新的積極性。二是企業(yè)所得稅“兩法分立”，對內資企業(yè)稅負不公。其中的科技稅收優(yōu)惠政策尤為不公，如企業(yè)所得稅制度的規定是，只對國務(wù)院批準的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區內的高新技術(shù)企業(yè)減按15％的稅率征收所得稅，對國務(wù)院批準的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區內新辦的高新技術(shù)企業(yè)自投產(chǎn)年度起免征所得稅2年；而外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅的制度規定則是，只要是生產(chǎn)性的外商投資企業(yè)不論是否為高新技術(shù)企業(yè)也不論是否在國務(wù)院批準的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區內均可從獲利年度起享受“兩免三減半”的優(yōu)惠�？梢�(jiàn)。內資企業(yè)進(jìn)行研發(fā)、生產(chǎn)是在一種不公平的稅收環(huán)境下進(jìn)行的，外資企業(yè)即使不是高新技術(shù)企業(yè)其所享受的稅收優(yōu)惠比經(jīng)過(guò)嚴格認定的高新技術(shù)內資企業(yè)都多。內、外資企業(yè)的科技稅收優(yōu)惠政策顯然沒(méi)有建立在一個(gè)平臺上。這種對外資企業(yè)的“超國民待遇”在加入WTO若干年后仍然享受。無(wú)疑會(huì )大大減弱對內資企業(yè)科技創(chuàng )新的激勵作用，長(cháng)此以往必然會(huì )嚴重阻礙內資企業(yè)科技創(chuàng )新的步伐。我國新一輪稅制改革已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)，增值稅“轉型”和企業(yè)所得稅“兩法合并”作為新一輪稅制改革的核心內容早已進(jìn)入到議事日程之中，但由于受多方面因素的影響制約。這兩項改革遲遲沒(méi)能如期進(jìn)行。
　　筆者認為，那些影響制約這兩項改革的因素如財政減收的壓力、助推投資過(guò)熱的擔憂(yōu)、既得利益的困擾等最終都是能夠被有效化解的�，F階段應加快增值稅轉型改革的進(jìn)程，應在東北地區試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上將消費型增值稅政策盡快在全國范圍內推開(kāi)； 考慮到財政的承受能力，一個(gè)比較可行的辦法是分年度按比例抵扣、逐步過(guò)渡到位，并盡可能在全行業(yè)內推行。企業(yè)所得稅“兩法合并”也不能再拖延了，要盡快沖破阻力進(jìn)入立法議程；合并的原則應使內、外資企業(yè)所得稅分別向中間靠攏，統一實(shí)行一個(gè)中等偏低的比例稅率，可以考慮定在25％左右，對小企業(yè)還應制定一個(gè)較之更低一些的稅率，同時(shí)應統一內、外資企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，凡是對外資企業(yè)的優(yōu)惠也應當使內資企業(yè)同樣享受，并形成以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區域優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠政策新格局。
　　5．推進(jìn)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策以“普惠制”逐步取代“特惠制”。透過(guò)現行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策規定我們看到的是，以往支持、鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新的優(yōu)惠政策大都是以“特惠制”為特征的。這種“特惠制”主要表現在兩個(gè)方面：一是區域“特惠”。企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策只對國務(wù)院批準的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區內的企業(yè)適用，對大量不在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區內的企業(yè)則無(wú)此優(yōu)惠，這一優(yōu)惠的一個(gè)共同的特點(diǎn)就是以企業(yè)的區域身份為基礎，企業(yè)的區域身份一旦確定很少作相應調整。這種對高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區內企業(yè)的“特惠制”一方面很容易引導企業(yè)發(fā)生避稅行為，一些企業(yè)為了享受這種“特惠制”往往不擇手段、弄虛作假、想方設法爭“頭銜”，甚至“假注冊”，助長(cháng)了這些企業(yè)的“尋租”行為，一些開(kāi)發(fā)區管理者為追求“政績(jì)”，隨意增加入駐企業(yè)數目，導致“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)”名不副實(shí)，加大了稅收征管的難度；另一方面還造成了同一性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)因所處區域的不同而稅負不同的扭曲，在很大程度上挫傷了身在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區外的企業(yè)、甚至很多也是高新技術(shù)企業(yè)研究開(kāi)發(fā)新技術(shù)的積極性，大大局限和弱化了稅收政策手段在促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新方面的作用。二是行業(yè)“特惠”�，F行稅收優(yōu)惠政策主要針對的是軟件、集成電路和醫藥等行業(yè)，而對其它高科技行業(yè)的優(yōu)惠政策相對很少，如企業(yè)所得稅規定對這三個(gè)行業(yè)的廣告費可允許其按銷(xiāo)售收入的8％在稅前扣除，而其它高科技行業(yè)則仍與傳統行業(yè)一樣只能按銷(xiāo)售收入的2％扣除。這種對某些高科技行業(yè)實(shí)行的“特惠制”顯然不利于其它高科技行業(yè)爭相開(kāi)發(fā)新技術(shù)的良好局面的形成。整合的思路是，逐步推進(jìn)“普惠制”以取代“特惠制”。所謂“普惠制”說(shuō)的是，支持、鼓勵企業(yè)創(chuàng )新的科技稅收優(yōu)惠政策不應定位在企業(yè)的所在區域上，也不應定位在企業(yè)的所屬行業(yè)上，而應定位在企業(yè)所從事的項目上，只要企業(yè)所從事的項目符合創(chuàng )新要求，不論其是否在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區，是否是高新技術(shù)企業(yè)，也不論其所屬哪一個(gè)行業(yè)都可享受統一的科技稅收優(yōu)惠待遇。
　　
　　6．構建以企業(yè)研發(fā)活動(dòng)為核心的科技稅收優(yōu)惠政策體系�？萍级愂諆�(yōu)惠政策的作用在于促進(jìn)科學(xué)技術(shù)在各個(gè)創(chuàng )新主體之間的流動(dòng)，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的生產(chǎn)、應用和傳播，政策的作用點(diǎn)涉及到科學(xué)技術(shù)流動(dòng)的各個(gè)環(huán)節。從表4可以看出，我國現行的科技稅收優(yōu)惠政策主要作用在支持企業(yè)創(chuàng )新的生產(chǎn)投入和成果轉化應用方面，稅收政策主要偏重于對已經(jīng)形成科技實(shí)力的高新技術(shù)企業(yè)以及已經(jīng)享有科研成果的技術(shù)性收入給予優(yōu)惠，而對企業(yè)創(chuàng )新最需要支持、也是處境最為艱難的研發(fā)過(guò)程則缺乏有力的稅收支持。大部分高科技企業(yè)在創(chuàng )業(yè)初期基本上都沒(méi)有利潤，享受不到企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠，待幾年后科技創(chuàng )新成果的產(chǎn)業(yè)化實(shí)現了經(jīng)濟效益、有了利潤時(shí)，又大都過(guò)了優(yōu)惠期，結果造成一些企業(yè)實(shí)際上享受不到稅收優(yōu)惠�，F今西方國家的科技稅收優(yōu)惠政策大都重點(diǎn)作用在企業(yè)創(chuàng )新的研發(fā)階段，形成了以研發(fā)為核心的科技稅收優(yōu)惠政策體系。我國也應適時(shí)調整科技稅收優(yōu)惠政策結構，逐步加大對企業(yè)創(chuàng )新研發(fā)活動(dòng)的支持力度，突出研發(fā)優(yōu)惠在整個(gè)科技稅收優(yōu)惠政策體系中的核心地位。
　　
　　(二)
　　
　　在與現行的科技稅收優(yōu)惠政策“對接”的基礎上。重點(diǎn)是要制定出一套完全符合企業(yè)自主創(chuàng )新要求的稅收優(yōu)惠政策。
　　這可以說(shuō)是一項十分龐大的社會(huì )系統工程，不可能一蹴而就，需要從方方面面進(jìn)行開(kāi)發(fā)、建設。首先應從基礎工程開(kāi)始，這一基礎工程就是制定《支持企業(yè)自主創(chuàng )新基本法》，其中在基本法中應明確規定優(yōu)惠的對象、目標、原則、方式、措施、范圍以及審批程序等，以使國家運用稅收政策手段支持企業(yè)自主創(chuàng )新有法可依。同美國、日本、韓國等一些發(fā)達國家相比，我國企業(yè)自主創(chuàng )新的能力很弱，相差十分懸殊，當務(wù)之急就是要通過(guò)法律手段大力支持企業(yè)自主創(chuàng )新。然后根據基本法的要求制定支持企業(yè)自主創(chuàng )新的稅收優(yōu)惠政策。其基本思路是：在進(jìn)一步落實(shí)國家關(guān)于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新、加速科技成果轉化以及設備更新等各項稅收優(yōu)惠政策的基礎上，積極支持和鼓勵企業(yè)開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新工藝和新技術(shù)，加大企業(yè)研究開(kāi)發(fā)投入的稅前扣除等優(yōu)惠政策的力度，結合企業(yè)所得稅和企業(yè)財務(wù)制度改革，鼓勵企業(yè)建立技術(shù)研究開(kāi)發(fā)專(zhuān)項資金制度，允許企業(yè)研究開(kāi)發(fā)的儀器設備加速折舊，支持企業(yè)購買(mǎi)先進(jìn)科研儀器和設備等。
　　同時(shí)還應在全面貫徹落實(shí)《中小企業(yè)促進(jìn)法》的基礎上制定扶持中小企業(yè)自主創(chuàng )新的稅收優(yōu)惠政策。同大企業(yè)相比，中小企業(yè)是承受創(chuàng )新風(fēng)險能力較弱的企業(yè)群體，但也是很富有創(chuàng )新活力的企業(yè)群體。因為中小企業(yè)內外信息易于溝通、適應市場(chǎng)、用戶(hù)需求變化能力很強；組織結構簡(jiǎn)單、管理跨度較小、決策層次少且決策效率高，在強大的外部競爭壓力下容易接受創(chuàng )新；同時(shí)中小企業(yè)沒(méi)有大企業(yè)的規模和壟斷優(yōu)勢，它們生存發(fā)展最好的途徑就是進(jìn)行技術(shù)創(chuàng )新、推出新產(chǎn)品，中小企業(yè)創(chuàng )新的內在動(dòng)力和熱情會(huì )促使尚停留在大學(xué)或科研所的科技成果及時(shí)轉化為現實(shí)的生產(chǎn)力。中小企業(yè)是我國國民經(jīng)濟健康發(fā)展的重要基礎，也是社會(huì )穩定的重要保證。1994年稅制改革國家在稅收政策上給予了中小企業(yè)一定的扶持，但是隨著(zhù)中小企業(yè)在國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中地位的不斷提升，原有稅收優(yōu)惠政策一方面顯露出扶持的力度不夠，另一方面在某些方面也顯露出不完善，因此，首先需要對扶持中小企業(yè)發(fā)展的現行稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行調整。例如，增值稅小規模納稅人的認定標準。小規模納稅人由于不具備一般納稅人申請購買(mǎi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票的資格，因而也就不能向需要增值稅專(zhuān)用發(fā)票抵扣的一般納稅人銷(xiāo)售貨物；如果銷(xiāo)售貨物也只能在經(jīng)縣(市)國稅局批準的情況下由稅務(wù)所為其代開(kāi)專(zhuān)用發(fā)票。這就使得小規模企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍在很大程度上受到了限制。因此，應該重新修訂小規模納稅人的認定標準：只要企業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所固定、財務(wù)制度健全、能準確提供會(huì )計核算資料就應該被認定為一般納稅人。再如，企業(yè)所得稅對中小企業(yè)實(shí)行的低稅率。由于實(shí)行的是18％和27％的兩檔稅率，盡管是比例稅率。但也具有了全額累進(jìn)的色彩，使得兩檔稅率臨界點(diǎn)附近的稅負增長(cháng)過(guò)快，引起局部稅負不合理，在很大程度上抵消了低稅率的優(yōu)惠作用。應該在“兩法合并”稅率調整的基礎上將現行的三檔“全額累進(jìn)稅率”改為三檔超額累進(jìn)稅率，這樣就不會(huì )妨礙中小企業(yè)利潤在臨界點(diǎn)附近的增長(cháng)及企業(yè)規模的擴大。其次就是加大扶持的力度，制定支持、鼓勵中小企業(yè)自主創(chuàng )新的稅收優(yōu)惠政策。以美國為首的西方發(fā)達國家歷來(lái)都非常重視運用稅收政策手段支持、鼓勵中小企業(yè)創(chuàng )新發(fā)展，美國對中小企業(yè)一直都實(shí)行著(zhù)一套特殊的科技稅收優(yōu)惠政策，如為鼓勵企業(yè)進(jìn)行研究開(kāi)發(fā)允許企業(yè)符合條件的研發(fā)費用按一定比例抵免稅收，對企業(yè)實(shí)行加速折舊，地方政府對新辦的高科技中小企業(yè)減免地方稅收，對由美國小企業(yè)管理局(Small BusinessAdministration)頒發(fā)執照專(zhuān)門(mén)從事風(fēng)險投資的民營(yíng)公司允許其向SBA申請軟貸款，這一貸款還可享受特殊稅收優(yōu)惠待遇；法國1983年制定的《技術(shù)開(kāi)發(fā)投資稅收優(yōu)惠制度》規定當年R

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