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人民調解協(xié)議書(shū)與法院調解書(shū)效力銜接題目的理論探討
調解是各國解決民事糾紛的三大制度之一，尤其是在我國，人民調解委員會(huì )主持的人民調解在處理居民之間的民事糾紛中占有重要地位。這不僅在于我國傳統文化中講究***精神與協(xié)調一致[1]，人們有“厭訴”心理，發(fā)生糾紛時(shí)往往更多地求助于調解；而且從現實(shí)的層面上，調解不僅有利于人民內部矛盾的迅速解決，并且有利于減輕法院的訴累。然而，人民調解委員會(huì )主持下達成的調解協(xié)議書(shū)沒(méi)有法律上的約束力，一方當事人一旦反悔，調解協(xié)議書(shū)就成為一紙空文，這不僅是對資源的一種巨大浪費，而且對另一方當事人也是不公平的。這種制度設計對違反契約的一方不僅不給予制裁，而是給予鼓勵（法院支持反悔的一方當事人的訴請就是制度上的鼓勵）；遵守協(xié)議的一方不僅得不到法律的保護，反而受到了事實(shí)上不利益（協(xié)議書(shū)的不履行勢必給�？醋袷貐f(xié)議的一方帶來(lái)直接或間接的不利益）。無(wú)疑，這樣的制度不僅是不公平的，特別是與當下社會(huì )要求建立一個(gè)信用社會(huì )是背道而馳的，十分不利于建立一個(gè)良性的市場(chǎng)體制與環(huán)境。對于這樣制度設計，我們是墨守陳規呢，還是與時(shí)俱進(jìn)、大膽進(jìn)行革新，彌補制度設計的漏洞呢？答案無(wú)疑是后者。如何彌補人民調解協(xié)議書(shū)的效力漏洞？如何在現行法律制度框架內進(jìn)行嫁接，既不違反現行法律，又給人民調解協(xié)議書(shū)以效力上救濟？給人民調解協(xié)議書(shū)以效力上救濟應遵循什么樣的程序？這是本文要展開(kāi)討論的，也本文開(kāi)展論述的路徑。
一、人民調解協(xié)議書(shū)的基礎效力
在論述調解協(xié)議書(shū)之前，我們首先要弄清什么是調解。調解是由第三人（調解機構或調解人）出面對糾紛的雙方當事人進(jìn)行調停說(shuō)和，用一定的法律規范和道德規范勸導沖突雙方，促使他們在互諒互讓的基礎上達成解決糾紛的活動(dòng)。[2] 調解第三人包括人民法院、仲裁機構、人民調解委員會(huì )、行政機關(guān)，也可能是當事人所信賴(lài)的公民個(gè)人。本文討論的調解是指人民調解委員會(huì )或社區矛盾調解中心主持下進(jìn)行的調解。在人民調解委員會(huì )或社區矛盾調解中心主持下，經(jīng)過(guò)雙方當事人多輪的商討、互相讓步終極達成一致意見(jiàn)，最后簽訂的協(xié)議即是人民調解協(xié)議書(shū)[3]。
花費了大量精力簽訂的人民調解協(xié)議書(shū)，是否除了當事人自愿履行外沒(méi)有任何效力呢？我們以為，并非如此�！罢{解書(shū)具有合同的法律效力。假如一方當事人違約，另一方當事人可以尋求新途徑解決爭議�！盵4] 另一方當事人向法院起訴后，法院應認定調解協(xié)議書(shū)具有合同（契約）的效力，應判定不履行調解協(xié)議書(shū)的一方當事人承擔違約的法律責任，除非不履行調解協(xié)議書(shū)的一方當事人提出證據證實(shí)調解協(xié)議書(shū)（1）違反自愿原則，協(xié)議歪曲了雙方當事人當時(shí)的真實(shí)意思，或者該方當事人是在受脅迫或欺詐下簽訂的；（2）違反正當原則，協(xié)議內容違反了國家法律的強行性規范或公序良俗原則；（3）重大誤解或者顯失公平。
為什么人民調解協(xié)議書(shū)具有合同（契約）的效力呢？人民調解委員會(huì )和社區矛盾調解中心調解的范圍僅為民事性糾紛，屬于私法的范圍。而私法以私人同等和自治為基本理念，[5] 意思自治的真諦在于尊重選擇，其基本點(diǎn)則是自主參與和自己責任。調解協(xié)議書(shū)是當事人在同等和自愿的條件下簽訂的，固然雙方可能都做出了讓步，犧牲了自己在糾紛發(fā)生時(shí)要求的部分利益，然而他們終極發(fā)現，“只有與對手彼此都接受雙方同意的約束，即契約，才是唯一現實(shí)的選擇，”[6] 這正是當事人自主參與的結果。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，市民尊奉私法自治理念往參與生活，必須把理性判定作為交往的條件。自主參與者對于參與所導致的結果負擔責任，即自己責任，這是自主參與的必然邏輯。假如當事方不履行調解協(xié)議，意即當事方存在過(guò)錯，根據意思自治理念，有過(guò)錯的加害人必須對加害行為負責，即過(guò)錯責任。既然我國的《民法通則》承認意思自治原則[7]，作為國家司法機關(guān)的人民法院有何理由不尊重當事人自治的結果呢？
人民法院在訴訟中認定人民調解協(xié)議書(shū)具有合同的效力，同時(shí)也符合程序法的規定�！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第16條第2款規定：“人民調解委員會(huì )依照法律規定，根據自愿原則進(jìn)行調解。當事人對調解達成的協(xié)議應當履行……”在此法律規定，當事人應當履行調解協(xié)議，在人民調解協(xié)議書(shū)的效力題目上法律做出的是強行性規定，當事人沒(méi)有履行或是不履行自由選擇權，反言之，當事人不履行調解協(xié)議就要承擔法律責任。該款隨即規定：“當事人……反悔的，可以向人民法院起訴�！痹撘幎ú](méi)有說(shuō)，當事人因反悔而不履行調解協(xié)議不需要承擔法律責任，從條文規定中也推導不出這樣的意思。反過(guò)來(lái)，假如以為推出這樣的意思，顯然與該條文的前半句“當事人對調解達成的協(xié)議應當履行”是矛盾的，立法者不可能在同一條文中做出相反的意思。該條規定只是賦予當事人在不履行調解協(xié)議時(shí)除人民調解委員會(huì )調解之外的另一解決爭議的新途徑，即訴訟。法律賦予當事人的是起訴權，而不是勝訴權。在此情況下，無(wú)論是反悔方起訴，還是對方起訴，在民事實(shí)體法上，反悔方都要承擔不履行協(xié)議的法律責任，除非法院認定調解協(xié)議無(wú)效。[8]
二、人民調解協(xié)議書(shū)與法院調解書(shū)的效力銜接
通過(guò)第一部分的論述，我們解決了人民調解協(xié)議書(shū)的基礎效力，然而人民調解委員會(huì )和社區矛盾調解中心主持下達成的調解協(xié)議書(shū)沒(méi)有上的強制執行力，一方當事人違約，另一方當事人不能以此為依據申請法院強制執行。這對于資源來(lái)說(shuō)是一種浪費，同時(shí)也不利于樹(shù)立人民調解的威信，這樣大量的標的小、社會(huì )不大的民間糾紛將會(huì )涌到法院往解決，勢必增加人民法院的訴累。
在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調解制度的規定，而法院調解書(shū)與判決書(shū)具有同等法律效力，具有給付的法院調解書(shū)具有強制執行力。為賦予人民調解協(xié)議書(shū)以法律強制效力，我們設想，把人民調解協(xié)議書(shū)與法院調解書(shū)銜接起來(lái)，即人民法院可以應當事人的申請，按照一定的法律程序，根據人民調解協(xié)議書(shū)的內容制作調解書(shū)，該調解書(shū)即具有法院調解書(shū)的法律效力，當事人可以以此申請強制執行。實(shí)行這種銜接制度，不僅具有現實(shí)上的重大意義，而且具有法理上的可行性。
仲裁制度為我們進(jìn)行調解銜接提供了藍本�！秶H貿易仲裁委員會(huì )仲裁規則（2000年）》第48條規定，當事人在仲裁委員會(huì )之外通過(guò)調解達成和解協(xié)議，可以憑當事人達成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會(huì )指定一名獨任仲裁員，按照和解協(xié)議的內容作出仲裁裁決書(shū)。新仲裁規則的規定可有效保證和解書(shū)具有強制執行力。在我們設想的調解銜接制度中，人民調解委會(huì )員主持達成的人民調解協(xié)議書(shū)可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規則，作出法院調解書(shū)。
從法理上講，法院調解是民事訴訟活動(dòng)的一部分。進(jìn)行民事訴訟活動(dòng)必須存在民事訴訟法律關(guān)系，而一個(gè)民事訴訟法律關(guān)系的產(chǎn)生條件是一個(gè)“訴”的提起。因此，要想使人民調解進(jìn)進(jìn)到法院調解，首先必須構造一個(gè)“訴”。訴的要素有三個(gè)，即當事人、訴訟標的、訴的理由。[9] 人民調解當事人向人民法院申請確認人民調解協(xié)議書(shū)的法律效力，具備了訴的三個(gè)要素：（1）訴確當事人分為起訴一方與被訴一方。提出申請的一方可視為起訴方，被申請方則為被起訴方，雙方都申請時(shí)可視為訴與反訴的合并；（2）訴訟標的，該訴為確認之訴，確認的客體為當事人之間具有人民調解協(xié)議書(shū)規定的權利義務(wù)關(guān)系；（3）訴的理由，即訴的依據，此處是人民調解協(xié)議書(shū)。訴的提起要具備兩個(gè)要件：一是由當事人提出；二是向法院提出。根據前面所述，人民調解協(xié)議書(shū)當事人向人民法院申請，具備了訴提起的兩個(gè)要件。至此，一個(gè)完整的“訴”形成了。
具備了“訴”的要素與提起要件后，還需要有人民法院的受理，才能產(chǎn)生民事訴訟法律關(guān)系。人民法院受理人民調解協(xié)議書(shū)當事人的申請，可依據民事訴訟的主管與管轄的一般原則。在主管方面，人民調解委員會(huì )和社區矛盾調解中心受理的民間糾紛基本上都屬民事訴訟的適用范圍。在管轄方面，級別上一律應由基層人民法院管轄；地域上應由人民調解委員會(huì )或社區矛盾調解中心所在地人民法院管轄。
三、人民法院審理人民調解協(xié)議書(shū)的程序
人民法院對人民調解協(xié)議書(shū)的審理，在遵循民事訴訟的基本原則和基本制度的條件下，主要適用法院調解制度的規定，適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行，并可以鑒戒仲裁法的一些做法，使原則性與靈活性相結合。本部分就審理程序進(jìn)行簡(jiǎn)略論述。
1、法院受理的根據。主要有兩個(gè)條件：一是有效的調解協(xié)議書(shū)；二是當事人的申請書(shū)。有效的調解協(xié)議書(shū)，應是在人民調解委員會(huì )或社區矛盾調解中心主持下，依據當事人自愿、正當原則達成的書(shū)面協(xié)議。[10] 在形式要件上，協(xié)議書(shū)應采用司法行政部分印制的同一格式，由糾紛當事人和人民調解員的簽名，加蓋人民調解委員會(huì )和社區矛盾調解中心的印章。當事人的申請，可以是一方申請，另一方同意；也可以是雙方達成申請協(xié)議，共同申請。當事人可以直接向法院申請，也可以委托社區矛盾調解中心向法院提交申請。
2、法院審理的方式。法院受理后，依簡(jiǎn)易程序由審判員一人獨任審理。人民調解委員會(huì )或社區矛盾調解中心應將案件的案卷材料和有關(guān)證據移送法院。法院以書(shū)面審理為原則[11]，假如審判員以為有必要時(shí)，可以通知當事人或證人到庭進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，以核清事實(shí)。獨任庭可以通知調解人到庭或以其他方式詢(xún)問(wèn)案件情況，調解人應如實(shí)回答。法院審理期限，應比一般簡(jiǎn)易程序要短，一般的應在15日內審結，復雜的可延長(cháng)至一個(gè)月。
3、法院審理的結果。法院對人民調解協(xié)議書(shū)的審理結果可能有幾種情形：（1）一般情況下，經(jīng)過(guò)審理，獨任庭以為人民調解協(xié)議書(shū)協(xié)議清楚、正當的，應依據人民調解協(xié)議書(shū)的內容制作法院調解書(shū)，要求雙方當事人要調解書(shū)上簽字，加蓋人民法院印章。（2）假如獨任庭以為人民調解協(xié)議書(shū)協(xié)議內容不清或者違法或者有欺詐、強迫等情形的，應認定協(xié)議書(shū)無(wú)效。在雙方當事人愿意再行調解的情況下，可以主持當事人達成新的協(xié)議，并以此制作調解書(shū)。（3）假如在獨任庭制作調解書(shū)前，當事人雙方撤回申請的，應裁定撤銷(xiāo)案件；一方當事人撤回申請或不同意法院調解的，另一方當事人堅持不撤回申請的，應駁回申請，告知不撤回一方可以另行起訴。法院受理起訴后，在審理時(shí)人民調解協(xié)議書(shū)具有合同的效力。
四、人民調解協(xié)議書(shū)適用證據規則
2002年4月1日開(kāi)始施行的《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據的若干規定》第67條規定：“在訴訟中，當事人為達成調解協(xié)議或者和解的目的作出妥協(xié)所涉及的對案件事實(shí)的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據�！比嗣裾{解協(xié)議的效力是否與這一規定發(fā)生沖突呢？我們以為，不發(fā)生沖突。
第67條的規定是針對法院主持的調解或當事人庭外和解而作出的，其目的是消除當事人害怕在調解或和解中因承認案件事實(shí)而在其后訴訟中給自己帶來(lái)不利的顧慮，鼓勵當事人在調解或和解中作出讓步，從而促進(jìn)調解或和解協(xié)議的達成。從條文的規定，我們可以看出，這項證據規則只對達不成調解協(xié)議的情況下才適用，假如雙方當事人在法院的主持下達成調解協(xié)議，一般情況下不適用該項證據規定，除非當事人根據我國《民事訴訟法》第180條[12]的規定提起再審。由于當事人一旦簽收了法院制作的調解書(shū)，調解書(shū)即具備了效力，本案已經(jīng)結束，不存在“其后的訴訟”，第67條證據規定失往適用條件。當事人要按照調解書(shū)的內容履行義務(wù)，當事人由于妥協(xié)而產(chǎn)生的對己不利的后果一旦列為調解書(shū)的內容，當事人同樣必須履行。
人民調解委員會(huì )或社區矛盾調處中心主持下進(jìn)行調解與法院主持調解同樣適用第67條證據規則。在人民調解過(guò)程中，當事人為達成調解協(xié)議作出妥協(xié)所涉及的對案件事實(shí)的認可，同樣不能在訴訟中作為對其不利的證據。但是當事人之間一旦達成協(xié)議，簽訂人民調解協(xié)議書(shū)后，人民調解協(xié)議書(shū)就具備了合同的法律效力，當事人則不能就人民調解協(xié)議書(shū)的內容在訴訟中引用第67條證據規則，除非當事人證實(shí)人民調解協(xié)議書(shū)無(wú)效。假如人民法院根據人民調解協(xié)議書(shū)的內容，審核后制作法院調解書(shū)，則適用法院調解書(shū)的效力，如前段的，一般也不再適用第67條證據規則。
[1] 詳見(jiàn)趙震江主編：《法律學(xué)》，北京大學(xué)出版社1998年版，第419頁(yè)。
[2] 見(jiàn)陳桂明、宋英輝主編：《訴訟法與律師制度》，法律出版社2001年版，第132頁(yè)。
[3] 《上海市人民調解工作指導委員會(huì )關(guān)于加強人民調解工作的若干規定》第29條規定：“人民調解協(xié)議書(shū)是經(jīng)人民調解委員會(huì )或者社區矛盾調解中心調解，糾紛當事人自愿達成解決糾紛的協(xié)議�！�
[4] 黃進(jìn)、張麗英主編：《國際法·國際私法·國際法》，法律出版社2001年版，第167頁(yè)。
[5] 張俊浩主編：《民法學(xué)原理》，政法大學(xué)出版社1997年版，第4頁(yè)。
[6] 同上，第22頁(yè)。
[7] 《中華人民共和國民法通則》第4條規定“民事活動(dòng)應當遵循自愿……原則�！本唧w闡釋參見(jiàn)彭萬(wàn)林主編：《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第35~37頁(yè)。
[8] 此處法院認定調解協(xié)議無(wú)效并不應是隨意的，而是應依照民事行為無(wú)效與可撤銷(xiāo)制度（《中華人民共和國民法通則》第58、59條、《合同法》第52、54條），并參照人民法院對仲裁裁決的審核制度（《中華人民共和國仲裁法》第58條）來(lái)進(jìn)行。
[9] 參見(jiàn)陳桂明、宋英輝主編：《訴訟法與律師制度》，法律出版社2001年版，第155頁(yè)。
[10] 《上海市人民調解工作指導委員會(huì )關(guān)于加強人民調解工作的若干規定》第30條第1款規定：“人民調解協(xié)議書(shū)的由糾紛當事人約定，一般應包括下以下條款：（一）糾紛當事人基本情況；（二）爭議事項；（三）協(xié)議內容�！�
[11] 書(shū)面審理方式，應該說(shuō)不違反我國民事訴訟法的原則。在民事訴訟第二審程序中，可以只進(jìn)行書(shū)面審理。但此可以鑒戒用之。對人民調解協(xié)議書(shū)而言，社區矛盾調解中心已進(jìn)行一次調解，法院的審理在銜接的意義上，也可以算是第二次了。
[12] 《中華人民共和國民事訴訟法》第180條規定：“當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調解書(shū)，提出證據證實(shí)調解違反自愿原則或者調解協(xié)議內容違反法律的，可以申請再審。經(jīng)人民法院審查屬實(shí)的，應當再審�！�
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