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略論保障措施調查中的若干法律題目
保障措施、反傾銷(xiāo)和反補貼均為WTO協(xié)定中規定的締約方可以采取的貿易救濟措施。與反傾銷(xiāo)和反補貼相比，保障措施可以采取進(jìn)步關(guān)稅、數目配額和關(guān)稅配額等多種救濟方式，對一國國內產(chǎn)業(yè)的保護更為充分，而且由于無(wú)須證實(shí)被調查方存在“不公正的貿易行為”，保障措施調查的發(fā)起較之反傾銷(xiāo)和反補貼更為輕易。自烏拉圭回合《保障措施協(xié)定》通過(guò)以來(lái)，世界各國發(fā)起保障措施調查的數目逐年上升，2001年全球范圍內保障措施調查案達53起，比2000年的26起，增加了27起[1]。2001年美國發(fā)起了201鋼鐵保障措施調查，對世界鋼鐵生產(chǎn)和消費產(chǎn)生了極大的，并引起其主要貿易伙伴的強烈反對。作為美國201鋼鐵保障措施引起的連鎖反應之一，我國于2002年5月20日正式立案公告對部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施調查，這是我國在加進(jìn)WTO后第一次保障措施的貿易救濟措施。
按照WTO有關(guān)規則和有關(guān)保障措施法規的要求，采取保障措施必須滿(mǎn)足四個(gè)方面的條件：（1）不可預見(jiàn)（unforeseen development）的存在；（2）進(jìn)口數目的增加；（3）國內產(chǎn)業(yè)受到嚴重損害或嚴重損害威脅（serious injury or threat of serious injury）；（4）進(jìn)口數目的增加和國內產(chǎn)業(yè)受到嚴重損害或嚴重損害之間存在因果關(guān)系（casual link）。由于保障措施對于我國的調查官員、律師和人士而言還是相對陌生的制度，而且中國有關(guān)保障措施法規的規定較為抽象和簡(jiǎn)略，以下將結合WTO爭端解決機構DSB涉及保障措施的判例對上述采取保障措施的必要條件逐一作扼要的：
一、不可預見(jiàn)的發(fā)展
所謂不可預見(jiàn)的發(fā)展是指一締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)無(wú)法公道預見(jiàn)的情況，該情況的發(fā)生以及該締約方履行關(guān)稅減讓承諾的結果將導致某種產(chǎn)品進(jìn)口數目的增加并對該締約方的相關(guān)國內產(chǎn)業(yè)造成損害。
不可預見(jiàn)的發(fā)展最初源于WTO《GATT 1994》Article XIX的規定。其基本要求是，假如在出現“不可預見(jiàn)的發(fā)展”之情況下，一締約方履行其在《GATT 1994》下的包括關(guān)稅減讓在內的義務(wù)，將導致某種產(chǎn)品進(jìn)口數目的增加并對該締約方領(lǐng)土內的生產(chǎn)同類(lèi)或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者造成嚴重的損害或嚴重損害的威脅，該締約方可以在防止或救濟損害所必須的限度和時(shí)間內，針對該進(jìn)口產(chǎn)品全部或部分地中止其在《GATT 1994》下的義務(wù)，或撤回、修改其在《GATT 1994》下所做出的減讓。
WTO規則之所以設計不可預見(jiàn)的發(fā)展的規定，主要是為防止保障措施被濫用。保障措施的規定也被稱(chēng)為“逃避條款”（escape clause），由于該條款答應一締約方部分或全部地逃避其在《GATT 1994》下所承擔的義務(wù)，但由于一締約方的逃避行為會(huì )對其他締約方的利益造成重大的影響，所以WTO規則必然要通過(guò)規定不可預見(jiàn)的發(fā)展，限制締約方僅能在出現不可預見(jiàn)的發(fā)展時(shí)，部分或全部地逃避其在《GATT 1994》下所承擔的義務(wù)。
由于《GATT 1994》Article XIX關(guān)于不可預見(jiàn)的發(fā)展的規定并沒(méi)有被寫(xiě)進(jìn)烏拉圭回合《保障措施協(xié)定》的終極文本，因此對不可預見(jiàn)的發(fā)展是否構成采取保障措施的必要條件，各締約方存在著(zhù)不同的看法。但這一分歧已經(jīng)為WTO爭端解決機構（Dispute Settlement Body）的上訴機構（Appellate Body）在韓國奶制品案的報告中解決。在該案中上訴機構以為，締約方證實(shí)不可預見(jiàn)的發(fā)展的存在是締約方為適用保障措施所必須的一項“先決要求（prerequisite）”[2]。因此無(wú)論各締約方是否在國內立法中作了相關(guān)規定，各締約方在采取保障措施時(shí)都必須將不可預見(jiàn)的發(fā)展作為一個(gè)先決要求進(jìn)行考察。
WTO《GATT 1994》和《保障措施協(xié)議》中沒(méi)有對不可預見(jiàn)的發(fā)展做具體的定義，但在1951年“Hatters’ Fur”案中，當時(shí)的爭端解決工作組對不可預見(jiàn)的發(fā)展做了如下解釋?zhuān)骸安豢深A見(jiàn)的發(fā)展指在相關(guān)關(guān)稅減讓的談判后出現的情況發(fā)展，并且要求做出關(guān)稅減讓的國家的談判代表在談判時(shí)預見(jiàn)到這種情況發(fā)展是不公道的”[3]。這一解釋還被WTO爭端解決機構的上訴機構在1999年韓國奶制品案中所引用[4]。
對于上述解釋?zhuān)瑧獜娜齻�(gè)方面進(jìn)行理解：（1）判定某種情況是否構成不可預見(jiàn)的發(fā)展的關(guān)鍵在于該情況是否能為締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)“公道預見(jiàn)”，凡是能夠公道預見(jiàn)的情況均不構成不可預見(jiàn)的發(fā)展；（2）判定是否能“公道預見(jiàn)”，應該從一個(gè)假設的“理性的締約方”的角度來(lái)考察，至于具體締約方之間預見(jiàn)能力的差異應不在考慮之列；（3）判定公道預見(jiàn)的時(shí)點(diǎn)應考察締約方進(jìn)行締約談判時(shí)是否能夠公道預見(jiàn)。
二、進(jìn)口數目的增長(cháng)
進(jìn)口數目的增加是實(shí)施保障措施的要件之一�！吨腥A人民共和國保障措施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保障措施條例》）第七條規定，“進(jìn)口產(chǎn)品數目增加，是指進(jìn)口產(chǎn)品數目與國內生產(chǎn)相比盡對增加或者相對增加”�！侗Ｕ洗胧l例》第八條又進(jìn)一步規定，在確定進(jìn)口產(chǎn)品數目增加對國內產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí)，應審查（1）進(jìn)口產(chǎn)品的盡對和相對增長(cháng)率與增長(cháng)量；（2）增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國內市場(chǎng)中所占的份額。
從上述規定看，進(jìn)口數目的增加并不應該是單純的“數目”，并不是任何數目上的增長(cháng)均可以構成《保障措施條例》所要求的“進(jìn)口數目的增加”。相反，《保障措施條例》第八條要求從對國內產(chǎn)業(yè)造成損害的角度審查“進(jìn)口數目的增加”，換言之，進(jìn)口數目增加的程度和方式要足以對國內產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害的威脅。所以在進(jìn)行進(jìn)口數目的分析時(shí)，不僅要考察進(jìn)口產(chǎn)品的盡對增長(cháng)率與增長(cháng)量，而且應考察增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國內市場(chǎng)所占的份額。
《保障措施條例》的上述要求也反映了WTO上訴機構在阿根廷鞋制品案中的觀(guān)點(diǎn)。在該案中上訴機構以為，“在保障措施調查中假如僅僅證實(shí)今年的產(chǎn)品進(jìn)口量高于往年或者五年前，（這種分析）是不充分的”，“值得再一次重復的是，僅僅證實(shí)進(jìn)口數目的任何增長(cháng)是不充分的”。上訴機構要求，“進(jìn)口數目的增長(cháng)必須是在時(shí)間上足夠鄰近的（recent enough），足夠忽然的（sudden enough），足夠明顯的（sharp enough），足夠重要的（significant enough），并在數目上和性質(zhì)上能造成或威脅造成嚴重損害”。[5]
三、嚴重損害和嚴重損害威脅
《保障措施條例》沒(méi)有對嚴重損害和嚴重損害威脅做出專(zhuān)門(mén)的定義。根據WTO《保障措施協(xié)定》第四條第1款，嚴重損害指對某一國內產(chǎn)業(yè)的地位造成的重大總體損害。嚴重損害威脅是指嚴重損害迫在眉睫，確定存在嚴重損害威脅應當基于各種事實(shí)而不應僅僅基于斷言、推測或者遠遠的可能性。
按照WTO上訴機構在阿根廷鞋制品案件中的觀(guān)點(diǎn)，保障措施案件中的嚴重損害（serious injury）要件要比反傾銷(xiāo)案件中的實(shí)質(zhì)性損害（material injury）要件更為嚴格。由于反傾銷(xiāo)措施針對的對象是不公正的貿易行為，而對于保障措施并沒(méi)有存在此種限制，換言之，即使不存在不公正的貿易行為，也同樣可以采取保障措施，所以保障措施作為進(jìn)口限制措施是不同平常的（extraordinary）�？紤]到這一“不同平�！钡奶卣�，立法者在設計保障措施的發(fā)起要件時(shí)應對保障措施的發(fā)起要件提出更為嚴格的要求。
為考察國內產(chǎn)業(yè)是否遭受“重大總體損害”，必須對國內行業(yè)的整體狀況做出評估�！侗Ｕ洗胧l例》第八條規定，在考察國內產(chǎn)業(yè)損害時(shí)，應當審查下列相關(guān)因素：（1）進(jìn)口產(chǎn)品的盡對和相對增長(cháng)率與增長(cháng)量；（2）增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國內市場(chǎng)中所占的份額；（3）國內產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量、銷(xiāo)售水平、市場(chǎng)份額、生產(chǎn)率、設備利用率、利潤與虧損、就業(yè)等指標；（4）造成國內產(chǎn)業(yè)損害的其他因素。上述考察因素包括了WTO《保障措施協(xié)定》第四條2（a）所列出的全部產(chǎn)業(yè)損害考察因素。
但正如WTO上訴機構在阿根廷鞋制品案中指出的，WTO《保障措施協(xié)定》第四條2（a）所列出的考察因素并沒(méi)有窮盡調查機關(guān)的考察范圍，僅僅是一個(gè)最低限度的清單，為正確評估國內產(chǎn)業(yè)的整體狀況，調查機關(guān)還應考察《保障措施協(xié)定》第四條2（a）之外的其他一切反映國內產(chǎn)業(yè)狀況的相關(guān)因素。在該案中WTO上訴機構進(jìn)一步指出，嚴重損害存在結論的做出，并不要求被考察的每一項因素均呈下降（declining）趨勢。實(shí)際上根據案件所涉及的不同國內產(chǎn)業(yè)，在某一案件中，可能銷(xiāo)售水平、就業(yè)和生產(chǎn)能力方面明顯下降的事實(shí)就足以做出國內產(chǎn)業(yè)遭受重大整體損害的結論；也有可能在某一案件中，盡管某一因素沒(méi)有呈現下降趨勢，但就整體產(chǎn)業(yè)狀況而言仍可以得出國內產(chǎn)業(yè)遭受重大整體損害的結論。
上述對嚴重損害的確定同樣可以適用在嚴重損害威脅的認定中�；谕瑯拥睦碛�，保障措施案件中的嚴重損害威脅（threat of serious injury）要件要比反傾銷(xiāo)案件中的實(shí)質(zhì)性損害威脅（threat of material injury）要件更為嚴格。在考察嚴重損害威脅的存在時(shí)，調查機關(guān)同樣要考察一切反映國內產(chǎn)業(yè)狀況的相關(guān)因素，該考察范圍不受《保障措施協(xié)定》第四條2（a）的限制，以便對國內產(chǎn)業(yè)的整體狀況做出正確的評估。
與嚴重損害要件不同的是，嚴重損害威脅還須證實(shí)威脅是迫在眉睫，這一威脅的存在是基于各種事實(shí)而不應僅僅基于斷言、推測或者遠遠的可能性，而且損害威脅的發(fā)生存在著(zhù)高度的可能性。所以《保障措施調查立案暫行規則》第十三條進(jìn)一步規定，以進(jìn)口增加造成國內產(chǎn)業(yè)嚴重損害威脅為由提出申請的，申請人應當提供下列證據資料：（一）申請調查進(jìn)口產(chǎn)品出口國的出口能力、庫存情況以及進(jìn)口將可能繼續增加的證據資料；（二）本規則第十二條（一）項所列因素或指標的明顯迫近的變化趨勢。
四、因果關(guān)系
保障措施中的因果關(guān)系是指進(jìn)口數目增加和國內產(chǎn)業(yè)受到的嚴重損害或嚴重損害威脅之間應存在邏輯上的聯(lián)系�！侗Ｕ洗胧l例》第十一條要求調查機關(guān)應當根據客觀(guān)的事實(shí)和證據，確定進(jìn)口產(chǎn)品數目增加與國內產(chǎn)業(yè)的損害之間是否存在因果關(guān)系。
在考察因果關(guān)系要件時(shí)，最為核心的是如何將進(jìn)口增加之外的因素（即“其他因素”）對國內產(chǎn)業(yè)造成的損害與進(jìn)口增加造成的損害區別開(kāi)。按照《保障措施條例》第八條規定，在確定進(jìn)口產(chǎn)品數目增加對國內產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí)，不得將進(jìn)口增加以外的因素對國內產(chǎn)業(yè)造成的損害回因于進(jìn)口增加。WTO《保障措施協(xié)議》第4條2（b）也規定，“除非調查根據客觀(guān)證據證實(shí)有關(guān)產(chǎn)品增加的進(jìn)口與嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關(guān)系，否則不得做出（a）項[6]所指的決定。如增加的進(jìn)口之外的因素正在同時(shí)對國內產(chǎn)業(yè)造成損害，則由此造成的損害不得回因于增加的進(jìn)口�！�
從上述規定可以看出，《保障措施條例》要求調查機關(guān)在保障措施調查中必須進(jìn)行因果關(guān)系的調查，并應區別考察其他因素對國內產(chǎn)業(yè)的，但因果關(guān)系究竟應依據何種標準進(jìn)行認定，《保障措施條例》并沒(méi)有提供任何可依據的標準，所以可以WTO的有關(guān)判例。
WTO上訴機構在美國麥麩案的上訴報告中，將WTO《保障措施協(xié)議》對因果關(guān)系的上述要求進(jìn)一步具體化為如下方法[7]：（1）作為調查機關(guān)考察因果關(guān)系的第一步，調查機關(guān)應把進(jìn)口增加對國內產(chǎn)業(yè)所造成的損害與其他因素所造成的損害區分開(kāi)；（2）第二步，進(jìn)口增加和其他因素共同造成的損害分別進(jìn)行回因，以保證由其他因素造成的損害不會(huì )回因于進(jìn)口增加；（3）第三步，判定在進(jìn)口的增加和嚴重損害之間是否存在因果關(guān)系，是否該因果關(guān)系構成兩者之間的真實(shí)和實(shí)質(zhì)的關(guān)系（a genuine and substantial relationship）。
五、結語(yǔ)
以上是通過(guò)WTO的相關(guān)判例對采取保障措施的四個(gè)要件所作的扼要。需要指出的是，在加進(jìn)WTO的議定書(shū)中已經(jīng)明確規定，WTO的規則不能在中國直接適用，而必須通過(guò)轉化為中國國內法的方式適用。所以實(shí)踐中，中國法院在審理保障措施的案件時(shí)并不能直接援引WTO《保障措施協(xié)定》及其相關(guān)判例做出裁決，而只能依據《保障措施條例》等國內法規做出裁決。但是，作為WTO協(xié)定的締約方，中國有義務(wù)保證其國內法與WTO法律保持一致性，正如《最高人民法院關(guān)于審理國際貿易行政案件若干題目的規定》第九條所指出的，在法院審理國際貿易行政案件的過(guò)程中，假如適用的國內法規存在兩種以上的公道解釋?zhuān)渲幸环N解釋與中國締結或參加的國際條約的有關(guān)規定一致的，法院應選擇該種解釋�？紤]到中國涉及保障措施的法規比較簡(jiǎn)單尚處于摸索階段，通過(guò)WTO的規則和相關(guān)判例對我們正確理解和適用這些法規將具有重要的意義。
[1] 數據來(lái)源：信息要攬，駐英國大使館商務(wù)參贊處。http://www.chinese-commercial.org.uk/chinese/2002/020424.htm
[2] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000；又參見(jiàn)：United States- Definitive Safeguard Measures on Imports of Fresh, Chilled, or Frozen Lamb Meat from New Zealand and Australia, WT/DS177/AB/R and WT/DS178/AB/R；
[3] Report of the Intersessional Working Party on the Complaint of Czechoslovakia Concerning the Withdrawal by the United States of a Tariff Concession under Article XIX of the GATT, GATT/CP/106, adopted 22 October 1951。
[4] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000。
[5] Argentina- Safeguard Measures on Imports of Footwear, WT/DS121/AB/R, para. 131。
[6] 即WTO《保障措施協(xié)定》第4條2（a）規定。
[7] United States-Definitive Safeguard Measures on Imports of Wheat Gluten From the European Communities, WT/DS166/AB/R, para. 69。
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