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我國房地產(chǎn)立法問(wèn)題研究
1 引言
自70年代末期中國實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得到了蓬勃發(fā)展。為適應房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國已頒布了一系列有關(guān)的房地產(chǎn)法律法規，這些法律法規對房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給予了原則性、范圍性的規定并發(fā)揮著(zhù)法律的準許和禁止、支持和限制、獎勵和處罰等調整作用。但是，由于我國的房地產(chǎn)事業(yè)還處于起步發(fā)展階段，與之相適應的法制建設工作也處于起步時(shí)期，法律體系還很不完善。同時(shí)，即使是已有的法規，也還存在著(zhù)權威性不高、約束性不強的問(wèn)題。這些都極大地制約了房地產(chǎn)經(jīng)濟的正常運作和發(fā)展，因此，亟需改善房地產(chǎn)法律環(huán)境，即盡快建立健全房地產(chǎn)法律體系。
要建立健全房地產(chǎn)法律體系就必須首先做好立法工作，這是最基本的常識和前提。但多年的經(jīng)驗告訴我們：當立法實(shí)踐需要有立法理論加以說(shuō)明、指導的時(shí)候，人們往往并沒(méi)有鉆研這樣的立法理論，提不出也不想去提出為立法實(shí)踐所需要的立法理論。因此，一方面已積累的房地產(chǎn)立法實(shí)踐經(jīng)驗沒(méi)有得到認真、及時(shí)的總結，立法實(shí)踐中出現的問(wèn)題得不到科學(xué)的解答，發(fā)展著(zhù)的立法實(shí)踐沒(méi)有系統的立法理論予以指導；另一方面，大批的人力、財力、物力被投放至離立法實(shí)踐甚遠的或零散的、分割的細部研究領(lǐng)域中，使許多理論或陳舊、或脫離實(shí)際、或不足以系統指導實(shí)踐。于是，盡管近20年來(lái)我國的房地產(chǎn)立法實(shí)踐取得了令人鼓舞的成就，但實(shí)踐中出現的問(wèn)題卻沒(méi)有得到科學(xué)、合理地說(shuō)明，從而導致了一系列令人尷尬的現象，比如，針對同一法律客體，以各部門(mén)起草的法律草案為基礎的不同法律有不同的規定，讓執法者不知所措；又如，作為強制性的規范，法律條文的執行應該是鋼鐵般的不容置疑，但我國的法律條文中“應該如何如何”的字樣比比皆是，常使人疑為道德準則而不是國家法律。凡此種種現象并不是偶然、個(gè)別地發(fā)生，而是在我國房地產(chǎn)立法實(shí)踐中一而再、再而三地大量出現著(zhù)，已經(jīng)成為一種“痼疾”。要解決這個(gè)“痼疾”，傳統的理論、現成的學(xué)科或零散的議論都是不夠的，必須要從根源上解決這些問(wèn)題即必須從房地產(chǎn)立法學(xué)的角度來(lái)總結我國已有的房地產(chǎn)立法實(shí)踐經(jīng)驗和教訓，探討未來(lái)房地產(chǎn)立法的構想和不同層次、不同角度房地產(chǎn)法律法規的協(xié)調及房地產(chǎn)立法技術(shù)的提高等問(wèn)題，從而從根本上切實(shí)地、逐步地實(shí)現房地產(chǎn)法律體系的完善，而不是匆忙地、粗枝大葉地、僅為了填補法律空白而草草地制訂、頒布一部又一部既缺乏操作性又時(shí)有沖突或相互矛盾的法律、法規。
正是基于這個(gè)啟示，本論文借助立法學(xué)的理論來(lái)分析我國建國以來(lái)房地產(chǎn)法制建設的過(guò)程并著(zhù)重運用這一理論對我國現階段的房地產(chǎn)立法原則、立法體制及立法技術(shù)等問(wèn)題做集中探討，在借鑒其他國家和地區的立法經(jīng)驗的基礎上提出具體的、可行的房地產(chǎn)立法建議。
2 我國房地產(chǎn)立法的特點(diǎn)與問(wèn)題
經(jīng)過(guò)多年的努力，我國房地產(chǎn)法律體系已初見(jiàn)輪廓，為房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展起到了一定的法律保障。但是，實(shí)事求是地講，由于房地產(chǎn)業(yè)在我國是一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，對其發(fā)展規律的了解和管理的經(jīng)驗還積累得不夠，以此為基礎制定的法律法規也不同程度地存在許多問(wèn)題，因此，在構建我國房地產(chǎn)法律體系方面尚有很長(cháng)的路要走。
要切實(shí)推進(jìn)我國的房地產(chǎn)法制建設，就不能只從法律本身做靜態(tài)的評價(jià)，而應著(zhù)眼于法律的創(chuàng )制，從動(dòng)態(tài)的角度總結過(guò)去立法的一貫作法，探討其特點(diǎn)及存在的問(wèn)題，從而尋求解決完善房地產(chǎn)法律體系的根本方法。
2.1 我國房地產(chǎn)立法的特點(diǎn)
2.1.1 從立法原則上看， 房地產(chǎn)立法是對房地產(chǎn)經(jīng)濟活動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗的總結
我國的房地產(chǎn)立法工作是從社會(huì )主義經(jīng)濟基礎和社會(huì )生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，考慮房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需要，把過(guò)去國家和省、自治區、直轄市或經(jīng)濟特區的一些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗被證明為行之有效的辦法、規章、決定、指示等總結提高，使之條理化，再經(jīng)過(guò)上上下下討論、層層審查，并按照法定程序由國家立法機關(guān)審議通過(guò)公布為長(cháng)期適用的法律法規。因此，我國房地產(chǎn)立法更多地體現為“滯后性”立法且立法所需的時(shí)間較長(cháng)。
2.1.2 從立法過(guò)程上看， 我國的房地產(chǎn)立法屬于行政部門(mén)立法模式
一般說(shuō)來(lái)，我國現階段房地產(chǎn)立法的程序可概括為以下5個(gè)步驟：
第一，全國人大或其常委會(huì )主持房地產(chǎn)法律的立項；第二，委托相應的房地產(chǎn)主管和行政部門(mén)論證起草；第三，草案上報國務(wù)院法制局作初步審查論證；第四，全國人大法工委再行審查論證；第五，全國人大或其常委會(huì )審議通過(guò)。因此，我國的房地產(chǎn)立法受部門(mén)利益左右的程度較大。
2.1.3 從立法內容上看， 我國房地產(chǎn)立法是原則性與靈活性相結合的產(chǎn)物
一般說(shuō)來(lái)，立法要明確、具體、周密和嚴謹。但是，在我國，為了使法律法規符合各個(gè)地區的實(shí)際情況，立法者在立法時(shí)往往不做過(guò)細的規定，以便各地因地制宜地適用法律。因此，我國的房地產(chǎn)法律條文比較簡(jiǎn)單，規定也比較原則。
2.1.4 從立法依據上講，政策是我國房地產(chǎn)立法的主要基礎， 而且在某種程度上起到了法的規范作用
《民法通則》第6條規定：“民事活動(dòng)必須遵守法律， 法律沒(méi)有規定的，應當遵守國家政策�！睂�(shí)踐中，由于土地使用權經(jīng)常變動(dòng)且住房制度改革尚未成型，經(jīng)常會(huì )遇到法律沒(méi)有規定的房地產(chǎn)財產(chǎn)關(guān)系，這時(shí)就需按政策對這些社會(huì )關(guān)系加以界定，而一旦政策改變了，所調整的社會(huì )關(guān)系也必須重新界定。所以說(shuō)，我國的房地產(chǎn)政策時(shí)常起著(zhù)法律的作用。當然，這種以政策代替法律的局面不利于社會(huì )政治、經(jīng)濟關(guān)系的穩定，更不利于推進(jìn)我國的房地產(chǎn)法制建設和法治化進(jìn)程，應盡早結束。
2.1.5 從立法技術(shù)上看，我國房地產(chǎn)立法質(zhì)量不高
隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟和信息技術(shù)的發(fā)展，立法對立法者的技術(shù)要求也越來(lái)越高，更多地體現為一種科學(xué)活動(dòng)。這就要求立法時(shí)要更加注重法律規范自身的嚴謹性、結構的邏輯性、語(yǔ)言文字的準確性和不同法律法規之間的協(xié)調性。換句話(huà)講，對一部法的創(chuàng )制應視為一個(gè)系統工程，需要綜合考慮其本身的規律性及其與相關(guān)法律的關(guān)聯(lián)性。在這一方面，我國的房地產(chǎn)立法還做得遠遠不夠。因此說(shuō)，科學(xué)性不強、質(zhì)量不高也是我國房地產(chǎn)立法的一個(gè)重要特點(diǎn)。
2.2 我國房地產(chǎn)立法中存在的問(wèn)題
有什么樣的立法就有什么樣的法律體系，法律體系的整體質(zhì)量是衡量立法工作的重要標準，這個(gè)原理對房地產(chǎn)立法也同樣適用。雖然近年來(lái)我國頒布了大量的房地產(chǎn)法律、法規，形成了以《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》為核心、系列單行法規并列、諸多規章相補充的法律體系的框架，但立法質(zhì)量特別是法律體系的整體質(zhì)量卻有待進(jìn)一步提高。否則，就會(huì )使法律、法規的作用得不到應有的發(fā)揮或法律體系的整體效益相互抵銷(xiāo)，無(wú)法達到立法應有的效果。
從根本上講，房地產(chǎn)法律體系中出現的這些問(wèn)題是房地產(chǎn)立法中存在問(wèn)題的綜合反映，集中表現在“缺”和“亂”兩個(gè)方面：
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