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我國企業(yè)所得稅制改革和立法研究
但是，隨著(zhù)我國主義市場(chǎng)體制的逐步建立，特別是我國加入世界貿易組織后，兩套所得稅制度已經(jīng)不能適應新形勢的需要，出現了許多矛盾和，其中最主要的有以下問(wèn)題：1.兩套稅制違反國民待遇原則，不符合世貿規則和國際通行做法。
國民待遇又稱(chēng)無(wú)差別待遇，是世界貿易組織最基本的原則，其實(shí)質(zhì)是非歧視原則。它一方面要求在同等條件下，外商所享受的稅收待遇不低于本國居民；另一方面外商也不能要求享受任何高于本國國民的稅收待遇。從我國的情況來(lái)看，稅收非國民待遇和超國民待遇同時(shí)并存。一方面外資享受了許多國內企業(yè)不能享受的稅收待遇；另一方面，由于內外資企業(yè)所得稅沒(méi)有統一，外資企業(yè)在享受稅收優(yōu)惠待遇的同時(shí)，也存在一些非國民待遇，適用于內資企業(yè)的某些稅收優(yōu)惠，如福利性、照顧性稅收優(yōu)惠，外資企業(yè)不能享受。各國稅法一般是以區分居民和非居民來(lái)確定不同的納稅義務(wù)，而不是以資金來(lái)源的不同實(shí)行不同的稅制，采取不同稅收待遇。
2.兩套稅制違反稅負公平原則，不利于企業(yè)公平競爭。
外商投資和外國企業(yè)法規定，外資企業(yè)享有2年免稅、3年減半征稅、再投資退稅等大量的稅收優(yōu)惠政策。而內資企業(yè)不能享受同等的稅收優(yōu)惠政策。目前內資企業(yè)的實(shí)際稅負大約為25%，遠高于外資企業(yè)實(shí)際稅負大約為15%的水平。這對內資企業(yè)是一種極不公平的待遇，特別是我國加入世界貿易組織后，外資將會(huì )大量進(jìn)入我國，使我國內資企業(yè)將面臨極為不平等的競爭環(huán)境，在國內外激烈的市場(chǎng)競爭中處于極為不利的地位，不僅不利于各種類(lèi)型企業(yè)的公平競爭，而且嚴重內資企業(yè)和民族的生存和發(fā)展。
3.兩套稅制違反稅收效率原則，不利于降低費用和提高效益。
一方面，效率原則要求稅務(wù)機關(guān)講究行政管理效率，盡可能節約稅收征管費用，包括節約稅務(wù)機關(guān)的征管費用和納稅人申報交納的費用。由于實(shí)行兩套所得稅制，有國稅、地稅兩個(gè)稅務(wù)機關(guān)、兩套稅務(wù)人馬分別征收同一種稅，不僅極大地增加了征收成本，而且加大了兩個(gè)稅務(wù)機關(guān)之間、稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間的摩擦和矛盾，降低了征收效率。
另一方面，效率原則要求稅收的額外負擔最小。所謂額外負擔，是指由征稅造成的、超過(guò)稅收成本以外的經(jīng)濟損失。由于實(shí)行兩套所得稅制，不僅導致稅收優(yōu)惠過(guò)多過(guò)濫，稅收收入白白流失，而且因對內外企業(yè)的稅收待遇不同，背離了稅收中性原則，扭曲了市場(chǎng)經(jīng)濟行為，影響了市場(chǎng)經(jīng)濟的運行效率和資源配置的效益。
4.稅制不規范既加大了稅收征管難度，又影響企業(yè)深化改革。
隨著(zhù)經(jīng)濟全球化的發(fā)展，資金的流入，流出日趨頻繁，資本流動(dòng)超越國界。企業(yè)到境外投資再回國內投資和上市籌集境內外資金的現象日益增多，由于兩套稅制極不規范，不僅愈來(lái)愈難以區分“內資”、“外資”企業(yè)，而且增多了企業(yè)避稅的途徑和稅收流失的漏洞，加大了稅收征管的難度，不利于強化稅收征管，堵塞收入流失。同時(shí)，由于內資企業(yè)、外資企業(yè)稅收待遇不同，稅負相差很大，導致企業(yè)更多的根據稅收待遇選擇經(jīng)營(yíng)組織形式，不利于企業(yè)按企業(yè)制度要求深化改革。
5.稅收待遇不同導致所得稅執法不嚴，稅收流失嚴重。
由于內資企業(yè)、外資企業(yè)享有不同的稅收待遇，使企業(yè)之間互相攀比，要求給予更多的稅收優(yōu)惠。加上所得稅為中央與地方共享稅，受利益驅動(dòng)和地方保護主義影響，為了吸引外來(lái)投資，亂開(kāi)口子時(shí)有發(fā)生，許多地方擴大稅前列支范圍，放寬稅收優(yōu)惠政策，隨意減免稅現象屢禁不止，這是造成稅收優(yōu)惠過(guò)多過(guò)濫、稅收流失嚴重的一個(gè)重要原因。
二、我國企業(yè)所得稅制度改革的主要原則和重點(diǎn)
為了解決上述問(wèn)題，我國企業(yè)所得稅制改革的方向應當是，通過(guò)統一所得稅法，公平所得稅負，規范所得稅制，建立和完善既符合國際慣例、又適合我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)所得稅制。我們改革企業(yè)所得稅制總的要求是，遵循WTO規則和國際通行規則，結合中國國情，認真借鑒世界各國的有益經(jīng)驗，以保證我國稅制的規范性、性。具體地說(shuō)，所得稅制改革應當遵循以下主要原則：
1.按照公平稅負原則，統一內外資企業(yè)所得稅。
公平稅負包括兩層含義：一是橫向公平，即要求具有相同能力的納稅人必須繳納相同的稅，而不再區分納稅人的資金來(lái)源、組織形式、經(jīng)濟類(lèi)型等有何不同；二是縱向公平，即對具有不同的納稅能力的納稅人必須繳納不同的稅，具有較高納稅能力的納稅人必須繳納較高的稅。所得稅制缺乏橫向公平，主要產(chǎn)生于兩套不同的稅制和將稅收制度用于某些非籌集收入的目的，如以?xún)?yōu)惠的稅率吸引外商來(lái)華投資；所得稅制缺乏縱向公平，主要產(chǎn)生于稅收優(yōu)惠過(guò)多過(guò)濫，導致所得稅的實(shí)際稅率與名義稅率的差距過(guò)大。按照公平原則，必須統一內外資企業(yè)所得稅制，包括合并內外資企業(yè)所得稅，調整和統一稅前列支項目，調整和統一所得稅率，調整和統一稅收優(yōu)惠政策，以取消內外資企業(yè)不同的稅收待遇，縮小所得稅實(shí)際稅率與名義稅率之間的過(guò)大差距。
2.按照適度征稅原則，適當降低稅率、拓寬稅基。
適度征稅原則是指政府征稅，包括稅制的建立和稅收政策的運用，都要兼顧國家財力的需要和稅收負擔的可能，做到取之有度。遵循適度原則，要求稅收負擔適中，稅收收入既能滿(mǎn)足國家財政支出的正常需要，又能與國民經(jīng)濟發(fā)展同步協(xié)調，并在此基礎上，使社會(huì )稅收負擔盡量從輕。
目前我國內外資企業(yè)所得稅的法定稅率為33%，但對特殊地區和企業(yè)，分別實(shí)行27%、18%、15%的優(yōu)惠稅率。由于存在較多的稅收優(yōu)惠，實(shí)際稅負與名義稅率的差距較大，內資企業(yè)實(shí)際稅負為25%左右，外資企業(yè)實(shí)際稅負為15%左右。按照適度征稅原則，根據世界各國稅制改革的發(fā)展趨勢，考慮到我國周邊國家所得稅率的情況，從我國的實(shí)際需要和可能出發(fā)，所得稅從33%降到25%左右為宜。同時(shí)適當減少稅前扣除項目，嚴格限制費用扣除，將資本利得納入征稅范圍，拓寬所得稅稅基。限制費用扣除的原則：一是與取得收入沒(méi)有直接聯(lián)系的；二是收入與費用發(fā)生期不配比的；三是交易的目的是避稅的；四是稅收政策已有規定的。通過(guò)上述措施，不僅可以保證國家財政收入發(fā)生大幅度變化，而且有利于提高我國企業(yè)的國際競爭能力。
3.按照適度原則和效益原則，調整優(yōu)惠政策，轉變優(yōu)惠方式。
稅收優(yōu)惠的適度原則，是指稅收優(yōu)惠的量應以最能恰當地實(shí)現稅收優(yōu)惠的目的為標準，同時(shí)考慮國家財政的承受能力和企業(yè)的稅收負擔狀況。效益原則則要求以盡量少的稅收優(yōu)惠量達到對特定行業(yè)、活動(dòng)最有效的鼓勵和扶持。
我國現階段稅收優(yōu)惠的主要問(wèn)題：一是稅收優(yōu)惠量過(guò)大，稅收優(yōu)惠的管理權限雖集中在中央，但實(shí)際操作中，許多地方各級政府為了吸引外資、發(fā)展本地經(jīng)濟，仍以種種形式和手段，越權減免稅，使稅收優(yōu)惠規模難以控制，不僅導致了稅收的大量流失，提高了稅收的征收成本，而且也易誤導企業(yè)的經(jīng)濟行為，增加了稅收的額外損失；二是稅收優(yōu)惠的結構不合理，主要集中在對外資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠方面，不僅嚴重影響了內外資企業(yè)的公平競爭，而且由于國家間稅收的管轄權的差異，國際間雙重征稅的存在，使外國投資者往往享受不到所得稅的實(shí)際優(yōu)惠，影響了稅收優(yōu)惠的效果；三是稅收優(yōu)惠偏重于直接形式，以減免形式為主，很少運用加速折舊、加計扣除、投資抵免等間接優(yōu)惠形式，不利于提高稅收優(yōu)惠的效益；四是稅收優(yōu)惠的范圍不科學(xué)，經(jīng)濟特區、經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區享受較多的稅收優(yōu)惠，拉大了沿海發(fā)達地區與經(jīng)濟落后地區的發(fā)展差距，不利于地區經(jīng)濟的均衡發(fā)展。
遵循適度原則和效益原則，一要在統一內外資所得稅制的同時(shí)，統一稅收優(yōu)惠政策；二要盡量大幅度減少優(yōu)惠總量，對需要保留的優(yōu)惠政策，必須經(jīng)過(guò)充分的論證，突出優(yōu)惠重點(diǎn)；三要調整稅收優(yōu)惠方向，由以區域優(yōu)惠為主，轉向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主；四要轉變優(yōu)惠形式，盡量減少定期減免稅，較多采用間接方式，如加速折舊、加計扣除、稅收抵免等多種形式，以提高經(jīng)濟運行效率，促進(jìn)國民經(jīng)濟的。
4.按照避免重復課稅原則，實(shí)行歸集抵免制，協(xié)調好兩個(gè)所得稅。
按現行稅法規定，對個(gè)人從企業(yè)取得的股息、紅利征收20%的個(gè)人所得稅，盡管企業(yè)對該項股息、紅利已經(jīng)交納了企業(yè)所得稅，但這是對同一所得額征收兩種所得稅的重復課稅。為了解決這個(gè)，必須協(xié)調好兩個(gè)所得稅：一是實(shí)行歸集抵免制，即將企業(yè)分配利潤時(shí)所繳納的企業(yè)所得稅款歸屬到其股東的股息中，給予股東稅收抵免，以消除對股息的雙重課稅問(wèn)題。對公司股東分得的股息全部抵免后不再交企業(yè)所得稅，對個(gè)人股東分得的股息在征個(gè)人所得稅時(shí)給予部分抵免，比如，企業(yè)所得稅的稅率為25%，個(gè)人所得稅為35%，對分得的股息只需補交10%的個(gè)人所得稅。二是對個(gè)人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)取得的利潤歸集到每個(gè)合伙個(gè)人名下征收個(gè)人所得稅，對獨資企業(yè)、合伙企業(yè)不再征收企業(yè)所得稅。三是縮小企業(yè)所得稅稅率和個(gè)人所得稅最高邊際稅率之間的差距，搞好兩個(gè)所得稅的協(xié)調銜接。
5.按照節約費用原則，改革征管模式，提高征管效率。
1994年以來(lái)，我國企業(yè)所得稅是按照企業(yè)的預算級次、投資主體、所有制性質(zhì)的不同而劃分為中央收入和地方收入，并分別由國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局征收管理。從2002年起，企業(yè)所得稅改為中央與地方按比例分享，在保證各地基數的基礎上，逐步提高中央在超收部分中的比例。但仍有國稅局、地稅局兩套稅務(wù)機構對同一稅源進(jìn)行征管，這不僅造成稅收征管費用的極大浪費，而且加大了兩個(gè)稅務(wù)系統的矛盾，降低了征管效率，必須盡快改變這種模式。應當按照節約原則，在統一稅基、統一要求的基礎上，由國稅局或地稅局一個(gè)稅務(wù)局系統負責征收管理，由另一個(gè)稅務(wù)局系統負責稅收稽查，以盡可能降低繳納費用，提高征管效率。同時(shí)，積極創(chuàng )造條件，努力實(shí)現稅收征管化，盡快做到網(wǎng)上申報、網(wǎng)上計稅、網(wǎng)上繳納。
三、制定統一的企業(yè)所得稅法的主要原則和目標
我國制定統一的企業(yè)所得稅法，應當遵循以下主要原則和目標：
1.根據我國國情，借鑒國外所得稅立法的有益經(jīng)驗，保證稅法的科學(xué)性和完備性。
以稅法名稱(chēng)為例，統一后的稅法應改為法人所得稅法為好，其主要理由：首先，建立法人稅制，是我國企業(yè)所得稅制的發(fā)展方向。目前世界絕大多數國家的企業(yè)所得稅均實(shí)行公司稅制或法人稅制，以法人作為基本納稅單位，建立法人稅制也是我國發(fā)展主義市場(chǎng)經(jīng)濟、建立企業(yè)制度的必然要求。第二，從我國現實(shí)情況來(lái)看，以企業(yè)所得稅命名稅種存在不少問(wèn)題：由于納稅主體不夠清晰，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅交叉錯位，容易發(fā)生錯征、重征，而對一些不以“企業(yè)”冠名營(yíng)利性組織單位，則易出現漏征；由于企業(yè)是以盈利為目的的組織單位，但在征稅中難以判斷一個(gè)組織單位是否以營(yíng)利為目的，給執行帶來(lái)隨意性，不利于嚴格征管和依法治稅；第三，我國民法通則把民事主體劃分為法人和人，相應設立法人所得稅法和個(gè)人所得稅法，不僅符合法理依據，而且涵蓋所有納稅人，法人范圍包括企業(yè)法人、機關(guān)事業(yè)單位法人、社會(huì )團體法人。第四，符合國際通行做法，法人具備規定的條件，法人成立必須辦理嚴格的核準登記手續，因而不僅容易識別是否是法人，有利于對納稅人的界定和劃分，而且可根據注冊地與住所標準，將法人分為居民法人和非居民法人，分別承擔無(wú)限、有限的納稅義務(wù)，有利于與國際稅制的銜接和稅務(wù)合作。
2.把握國際上所得稅改革的發(fā)展趨勢，增強稅法的統一性和前瞻性。
目前，世界所得稅制改革呈現以下發(fā)展趨勢：一是降低稅率。在經(jīng)濟合作和發(fā)展組織29個(gè)國家中，除了奧地利以外，其他所有成員國家都程度不同地降低了公司所得稅的稅率，1995年與1986年相比，平均削減了近10個(gè)百分點(diǎn)，近幾年一些國家又進(jìn)一步下調了稅率。二是拓寬稅基。外延拓寬主要是將企業(yè)附加福利和資本利得納入應稅所得；內涵拓寬主要是減少稅收優(yōu)惠和稅收支出。三是減少優(yōu)惠。包括減少費用扣除、資產(chǎn)折舊、投資抵免、稅率減免等，以利于減少稅收對經(jīng)濟的過(guò)度干預，緩解稅負不公。四是嚴格征管。主要是通過(guò)加強稅收征管，降低征管成本，提高征管效率，減少稅收流失。
在世界經(jīng)濟向一體化方向發(fā)展和各國稅制改革呈現趨同化的情況下，我國制定企業(yè)所得稅法，必須順應稅制改革“低稅率、寬稅基、少優(yōu)惠、嚴管理”的發(fā)展潮流，以增強我國所得稅法的統一性和前瞻性。
3.正確處理簡(jiǎn)化稅制和完善稅法的關(guān)系，增強稅法的透明度和可操作性。
許多國家稅收制度非常復雜，主要原因：一是稅法必須用法律語(yǔ)言清楚地定義稅收的各種要素及其特點(diǎn)；二是政府把稅制用于非收入籌集目的的某些方面。由于稅制過(guò)于復雜、繁瑣，反而降低了透明度和可操作性，不僅增加納稅成本，納稅人的投資、經(jīng)營(yíng)決策，而且加大稅收征管的難度和征收成本，因而西方發(fā)達國家出現簡(jiǎn)化稅制的趨勢。但由于這些國家采用成文法和判例法相結合的法律制度，其條文的不足，往往可以判例彌補。而我國沒(méi)采取判例制度，必須正確處理簡(jiǎn)化稅制和完善稅法的關(guān)系，注重增強透明度和可操作性。稅法應當詳略得當，既不能過(guò)于繁瑣，也不能過(guò)于簡(jiǎn)單，該詳實(shí)的要詳實(shí)，該簡(jiǎn)化的要簡(jiǎn)化。
4.正確處理公平和效率的關(guān)系，堅持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，增強稅法對多重目標的協(xié)調性。
按照現代觀(guān)點(diǎn)，最理想的所得稅制當然是公平和效率都兼顧的稅制。但公平與效率是一對矛盾，在現實(shí)生活中兩者關(guān)系較難處理，往往是魚(yú)和熊掌不可兼得。根據我國現階段社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展情況，權衡社會(huì )穩定、改革開(kāi)放、經(jīng)濟發(fā)展等多重目標及其關(guān)系，從有利于這些目標的協(xié)調出發(fā)，考慮到所得稅的特點(diǎn)及其直接稅的特殊調節作用，所得稅法制定和稅制設計應當堅持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則。既要注重相對公平，包括橫向公平和縱向公平，又要在相對公平的前提下，講求稅制運行的效率，包括經(jīng)濟效率和征管效率，以促進(jìn)多重目標的實(shí)現。5.協(xié)調好企業(yè)所得稅法與財會(huì )制度的關(guān)系，增強稅法的規范性和強制性。
目前我國內資企業(yè)所得稅條列和外資企業(yè)所得稅法，對收入確定、費用扣除、資產(chǎn)處理等方面，都缺乏比較詳實(shí)的稅收規定，所得稅是在很大程度上依賴(lài)于財會(huì )制度，這不僅對征納雙方非常不便，而且引發(fā)許多爭議和矛盾，必須協(xié)調好稅法和財會(huì )制度的關(guān)系。首先，制定所得稅與修改財會(huì )制度的有關(guān)統一考慮、同步進(jìn)行，使兩者盡可能協(xié)調一致起來(lái)；其次，在企業(yè)所得稅法及其實(shí)施細則中增加對收入確定、費用扣除、資產(chǎn)處理等方面的規定，并使有關(guān)所得稅計算的規定與財會(huì )制度盡可能銜接好，以增強稅法的完備性和可操作性；第三，明確規定對所得稅的計算，凡是在稅法中有規定的，必須嚴格按照稅法的有關(guān)規定執行，凡是稅法沒(méi)有規定的，則按財會(huì )制度執行，以增強稅法的規范性和強制性。
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