關(guān)于城市林業(yè)建設的法律思考

　　摘要：城市林業(yè)建設法律制度是目前國家法律體系中相對缺少的一個(gè)方面，理論研究也相對薄弱，本文從整理城市林業(yè)建設的現狀入手，對城市林業(yè)建設法律制度的一些基本要素作了初步探討。

　　關(guān)鍵詞：城市林業(yè) 法律制度 林業(yè)建設 環(huán)境保護

　　城市林業(yè)的概念最早是由加拿大多倫多大學(xué)Erik Jorgensen提出來(lái)的，他認為：城市林業(yè)不只是對城市樹(shù)木的管理，更是對受城市居民影響和利用的林地的管理。①《加拿大不列顛哥倫比亞省林業(yè)手冊》中把城市林業(yè)定義為：“城市林業(yè)是林業(yè)的一個(gè)專(zhuān)業(yè)化分支，是對樹(shù)木和森林進(jìn)行培育和管理，以對城市居民的心理健康、社會(huì )福利和經(jīng)濟繁榮發(fā)揮作用的一項高尚事業(yè)�！雹�1967年第九次國際林業(yè)大會(huì )上首次公布了城市林業(yè)的概念。30余年來(lái)，城市林業(yè)作為一門(mén)新興的學(xué)科逐漸被人們重視與認識，國內外的林學(xué)家從不同角度對城市林業(yè)作了多角度研究，并給城市林業(yè)下了不同的定義。我國的林業(yè)工作者在城市林業(yè)的理論研究與實(shí)踐過(guò)程中，對城市林業(yè)提出具有中國特色的定義：城市林業(yè)是由林業(yè)和園林融合而成的，是建設、經(jīng)營(yíng)和利用城市森林的事業(yè)。城市森林是指城市范圍內與城市關(guān)系密切的，以樹(shù)木為主體，包括花草、野生動(dòng)物、微生物組成的生物群落及其中的建筑設施。③

　　城市林業(yè)建設是一個(gè)系統工程，不僅涉及多學(xué)科的共同研究和實(shí)踐，更需要理論研究的創(chuàng )新和指導，需要建立健全相關(guān)的法律制度和運行機制。筆者認為，在諸多的因素中，城市林業(yè)建設法律制度的建立健全，無(wú)疑是非常必須的前提性要件，但一種法律制度的建立和完善，不可能是一蹴而就的，涉及的問(wèn)題也非常復雜，本文只想對此作一些最初步的探討，以就教于學(xué)界同仁。

　　一、城市林業(yè)建設的現狀

　　我國城市林業(yè)工作者不僅探索城市林業(yè)的理論，還結合我國的國情、林情，在實(shí)踐中探索具有中國特色的城市林業(yè)發(fā)展通路。1988年，長(cháng)春市在國內第一個(gè)提出了建設“森林城”的規劃。此后，北京、天津、廣州、深圳都先后進(jìn)行了城市林業(yè)的規劃。1995年在廣東的中山市進(jìn)行城市林業(yè)總體規劃試點(diǎn)，1996年在廣州、東莞、珠海試點(diǎn)，1997年在南海、深圳、潮州等10個(gè)城市鋪開(kāi)，探索在不同類(lèi)型的城市開(kāi)展這一工作的做法，為廣東省城市林業(yè)的全面展開(kāi)積累了寶貴的經(jīng)驗。我國一些城市在這些規劃中取得了巨大成就，就拿長(cháng)春市而言：在600萬(wàn)長(cháng)春市民的積極參與下，“森林城”建設規劃的第一階段任務(wù)已超額完成，長(cháng)春市區綠化面積達到了4573平方公里，人均公共綠地7.3平方米，居全國大城市之首；城市森林覆蓋率達到了37.3%，位居全國前列，整座城市面貌發(fā)生了明顯的變化。1999年江拓展在西安市正式提出西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，西部地區開(kāi)始了轟轟烈烈的山川秀美工程，大搞退耕還林、退耕還草、植樹(shù)造林、城市綠

　　〖作者簡(jiǎn)介：陶信平，男，副教授，長(cháng)安大學(xué)法學(xué)系主任。主要從事民法學(xué)、環(huán)境資源法學(xué)教學(xué)與研究�！�

　　化，經(jīng)過(guò)五年的建設，以西安為代表的西部地區，在城市林業(yè)建設方面已經(jīng)取得了很大成績(jì)，極大地改善了城市環(huán)境，為城市經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng )造了良好的生態(tài)環(huán)境。目前，全國大多數城市都已提出或正在提出城市林業(yè)建設規劃，城市林業(yè)建設已成為當前城市發(fā)展的主題之一。

　　我國城市林業(yè)建設在取得巨大成績(jì)的同時(shí)，也暴露了許多的問(wèn)題：首先是城市林業(yè)的概念和觀(guān)念尚未受到應有的理解和重視。由于對城市林業(yè)內涵、作用和功能甚至對城市林業(yè)的概念的認識不足，導致城市林業(yè)的觀(guān)念在城市發(fā)展建設規劃中沒(méi)有得到重視和體現，規劃建綠還沒(méi)有受到普遍重視；形成解決城市問(wèn)題方法的落后和偏廢；資金投入不足或投入不當；城市林地和綠地經(jīng)常成為城市建設蠶食的對象，遭受人為破壞。其次，城市人均林地和綠地面積少，按國際和環(huán)境生態(tài)組織的要求，城市綠地達到人均60平方米的標準最為理想。而我國目前城市人均綠地水平離此標準距離尚遠。我國城市林業(yè)與發(fā)達國家甚至與一些發(fā)展中國家相比，發(fā)展水平還很落后，許多城市基本上處于一大片鋼筋混凝土的包圍之中。隨著(zhù)我國城市化進(jìn)程加快，這種日益惡化的城市環(huán)境嚴重的阻礙了城市本身的可持續發(fā)展。其三，城鄉綠化一體化建設的布局，城市綠化地與林木的比例，綠化樹(shù)種的選擇、搭配，城市立體林業(yè)的開(kāi)發(fā)建設，工業(yè)區與居民區隔離防護林帶的建設布局，林木防止大氣噪音污染等功能的發(fā)揮存在一系列亟待解決的技術(shù)難題，迫切需要科技的全面介入和有力支撐。其四，城市郊區的建設沒(méi)有納入城市林業(yè)建設的整體規劃，導致城市林業(yè)建設城鄉失衡和城鄉矛盾沖突。以往對城郊鄉村的林業(yè)建設，缺乏整體規劃和統一管理，由于經(jīng)濟建設發(fā)展的迫切需求，許多林地被開(kāi)山采石，嚴重毀壞山體和植被，對城市整體建設和綠化造成嚴重危害。其五是城市林業(yè)建設缺乏統一的法律制度，不能形成統一的、規范的、科學(xué)的發(fā)展模式。

　　上述問(wèn)題相互作用、相互影響，共同制約了城市林業(yè)建設的發(fā)展，都應當引起學(xué)者和相關(guān)部門(mén)的重視，盡快研究解決的方法和措施。

　　二、城市林業(yè)建設的法律思考

　　如前所述，雖然我國城市林業(yè)建設取得了不小的成績(jì)，但我國城市林業(yè)建設只有近二十年的發(fā)展，并且隨著(zhù)我國城市化進(jìn)程的不斷加，城市環(huán)境壓力越來(lái)越大，導致城市林業(yè)建設出現的問(wèn)題也越來(lái)越多。出現這些問(wèn)題的一個(gè)很重要的因素，就在于至今沒(méi)有制定直接規范城市林業(yè)建設的法律、法規。所以，重視并加快研究和制訂有關(guān)城市林業(yè)建設的法律、法規，對我國城市林業(yè)建設加以統一的規范和引導是當前國家立法機關(guān)應予重視的一個(gè)問(wèn)題。下面將從城市林業(yè)建設的法律理念、城市林業(yè)建設自身的內部法律關(guān)系、城市林業(yè)建設與我國有關(guān)林業(yè)法律、法規的關(guān)系等方面作一些初步分析：

　�。ㄒ唬┏鞘辛謽I(yè)建設的法律理念

　　所謂“理念”實(shí)際上就是原理和信念，或價(jià)值觀(guān)。一種制度在建構和設計中內在的指導思想、原則和哲學(xué)基礎，即這種制度的理念；它是一系列價(jià)值選擇的結果，指向某種特定的目標。理念通常應該體現為具體的制度，在這種制度的實(shí)際運作中貫徹始終，并能夠得到驗證。法律理念即指導法律制度設計和法律實(shí)際運作的理論基礎和主導的價(jià)值觀(guān)，也是基于不同的價(jià)值觀(guān)（意識形態(tài)或文化傳統）對法律的功能、性質(zhì)和應然模式的系統思考。法理念作為一種哲學(xué)屬于一種實(shí)踐理性。雖然一國的法律制度具有相對一致的法律理念，但不同的法律部門(mén)和法律制度也具有其相對獨立的法律理念存在。城市林業(yè)建設的法律理念也就是指導城市林業(yè)建設法律制度設計及其實(shí)際運作的理論基礎和基本的價(jià)值觀(guān)。在構建這一理念的過(guò)程中，應充分體現城市林業(yè)建設的時(shí)代特色，要突出其多樣性和綜合性。具體說(shuō)來(lái)，城市林業(yè)建設法律理念可以表述為：規范和保護并重，生態(tài)與產(chǎn)業(yè)共優(yōu)。這是由城市林業(yè)建設的自身特點(diǎn)和現代法律的價(jià)值所決定的。城市林業(yè)建設必須走法制化道路，不僅要依法規范城市林業(yè)建設所有的環(huán)節和過(guò)程，而且要特別強調對已有的生態(tài)系統和將有的生態(tài)的保護，強調規范與保護并重的理念。同時(shí)，城市林業(yè)建設還應當注重經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，要有效益觀(guān)念，不僅要創(chuàng )建優(yōu)良的城市生態(tài)環(huán)境，也應當將生態(tài)建設與生態(tài)產(chǎn)業(yè)結合起來(lái)，使城市林業(yè)建設走上既有良好的經(jīng)濟效益又有非常好的社會(huì )效益、生態(tài)效益的發(fā)展道路。城市林業(yè)建設的特點(diǎn)在于其功能的多樣性：一般認為，城市林業(yè)建設具有環(huán)境生態(tài)功能、康樂(lè )。

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