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試談高校建設工程全過(guò)程審計的問(wèn)題與對策論文
近年來(lái)，隨著(zhù)我國教育事業(yè)的發(fā)展，高校的基本建設投資不斷增加，建設規模不斷擴大。為加強建設工程管理，提高資金使用效益，根據《審計署關(guān)于內部審計工作的規定》(審計署令第 4 號)、《教育系統內部審計工作規定》(教育部令第 17 號)，2007 年《教育部關(guān)于加強和規范建設工程項目全過(guò)程審計的意見(jiàn)》(教財〔2007〕29號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)教育部29號文)出臺，進(jìn)一步加強和規范了教育系統建設工程的全過(guò)程審計，促進(jìn)了高校建設工程全過(guò)程審計工作的開(kāi)展，提高了高校建設工程項目的效益。但與此同時(shí)，高校建設工程全過(guò)程審計實(shí)踐過(guò)程中還出現了不少問(wèn)題，如何應對和解決這些問(wèn)題是高校建設工程全過(guò)程審計進(jìn)一步發(fā)展必須研究的課題。
一、當前高校建設工程全過(guò)程審計的現狀及存在的問(wèn)題
教育部 29 號文出臺以來(lái)，各地高校紛紛制定具體的全過(guò)程審計實(shí)施辦法，高校建設工程全過(guò)程審計廣泛開(kāi)展起來(lái)，但各高校在全過(guò)程審計實(shí)踐中的具體做法不盡相同，也或多或少地遇到一些問(wèn)題。
(一)審計介入點(diǎn)不同
教育部 29 號文指出，對“大中型建設工程應實(shí)施全過(guò)程審計;也可根據重要性和成本效益原則，結合內部情況，對大中型建設工程項目部分階段或環(huán)節進(jìn)行全過(guò)程審計�！睂�(shí)際上，各高�；径紡淖约簩W(xué)校實(shí)際情況出發(fā)，選擇不同的介入點(diǎn)開(kāi)始審計。有的從工程量清單編制審核介入，有的從施工單位招標開(kāi)始介入，有的從工程施工開(kāi)始介入，不一而足。從投資估算開(kāi)始介入，對大中型建設工程項目的全部?jì)热葸M(jìn)行全過(guò)程審計的高校極少。
(二)審計范圍不同
教育部 29 號文指出，“對建設工程項目實(shí)施全過(guò)程審計的內容包括對建設項目投資估算、勘察設計概算、施工預算、竣工結算、財務(wù)決算等各階段經(jīng)濟管理活動(dòng)的檢查和評價(jià)�！薄皩ㄔO工程項目從投資立項到竣工交付使用各階段經(jīng)濟管理活動(dòng)的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行監督、控制和評價(jià)�！边@為全過(guò)程審計指明了大概的范圍和內容。曹慧明(2009)認為全過(guò)程審計的內容主要有11個(gè)方面：(1)工程審批程序審計;(2)設計審計，包括初步設計審計、施工圖設計審計和設計變更審計;(3)工程量清單編制審計;(4)工程招標投標審計，包括招標文件和招標程序審計;(5)工程合同審計，包括合同簽訂前對合同條款的審核把關(guān)和合同執行審計;(6)拆遷審計;(7)內部控制制度審計;(8)工程物資采購審計;(9)隱蔽工程審計;(10)額外工程審計;(11)工程進(jìn)度審計，即定期對工程量清單執行情況進(jìn)行審計。由于審計介入點(diǎn)不同和具體審計方案不同，各高校的全過(guò)程審計基本都沒(méi)有完全涵蓋以上內容，換言之，審計范圍是不同的。
(三)審計深度不同
所謂審計深度，是指對審計事項的審計細致程度。比如工程量清單編制審計，有的高校是全過(guò)程審計方和建設主管方委托的清單編制單位背靠背編制清單，然后將兩份清單進(jìn)行比對，在此基礎上出具審計報告;有的高校沒(méi)有安排全過(guò)程審計方編制工程量清單，只是直接對建設主管方提供的工程量清單進(jìn)行審核。兩者效果必然不同。再如，對工程變更聯(lián)系單的審計，是對所有工程變更聯(lián)系單都進(jìn)行審計，還是只選擇金額比較大的進(jìn)行審計，金額大小的劃分界限是多少，這種審計深度問(wèn)題貫穿于全過(guò)程審計的整個(gè)過(guò)程，對審計效果有著(zhù)重要影響。
(四)審計方不同
目前，高校工程審計專(zhuān)業(yè)人才緊缺是一個(gè)普遍現象，因此，很多高校都是委托社會(huì )上的工程造價(jià)咨詢(xún)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“事務(wù)所”)進(jìn)行全過(guò)程審計。代表學(xué)校進(jìn)行委托全過(guò)程審計業(yè)務(wù)的部門(mén)一般是高校內審部門(mén)(審計處)。而有的高校是建設主管部門(mén)(一般是基建處)既代表學(xué)校進(jìn)行工程建設管理，同時(shí)又代表學(xué)校委托事務(wù)所對所管理的建設工程項目進(jìn)行全過(guò)程審計。還有的高校的情況是，建設主管部門(mén)委托一家事務(wù)所進(jìn)行工程造價(jià)控制咨詢(xún)，內部審計部門(mén)委托一家事務(wù)所進(jìn)行全過(guò)程審計。另外，各高校與事務(wù)所所簽的審計合同不同，導致學(xué)校及代表學(xué)校委托審計業(yè)務(wù)的部門(mén)與事務(wù)所的合同關(guān)系具體內容不同，即甲乙方權責界定不同，這些對全過(guò)程審計工作的開(kāi)展及審計質(zhì)量都會(huì )產(chǎn)生直接的影響。
(五)審計方與建設管理部門(mén)權責范圍不同
教育部 29 號文對全過(guò)程審計的定位為“監督、控制和評價(jià)”。這一點(diǎn)在理論上鮮有爭議。但在全過(guò)程審計實(shí)踐中，經(jīng)常出現的審計越位、錯位、缺位現象表明，對這一審計定位的把握是一個(gè)難點(diǎn)。有些項目中，審計方在每一個(gè)工程管理環(huán)節都需要簽字認可，沒(méi)有審計負責人簽字同意，工程量確認無(wú)效;沒(méi)有審計負責人簽字同意，不能進(jìn)行工程變更;沒(méi)有審計負責人簽字同意，不能支付工程款。還有一些項目中，審計方只是針對同一建設工程項目的不同階段進(jìn)行結算審計，將原本要在建設工程全部竣工后一次性做的結算審計分批提前做掉而已。這兩種情況的截然不同反映出不同高校建設工程項目的全過(guò)程審計中，審計方與建設管理部門(mén)的權責范圍是不盡相同的。前者存在明顯的越位、錯位現象，而后者在嚴格意義上不能稱(chēng)之為全過(guò)程審計。
二、高校建設工程全過(guò)程審計存在問(wèn)題的原因分析
問(wèn)題是內部原因的外在表現。高校建設工程項目全過(guò)程審計實(shí)踐中遇到和表現出來(lái)的問(wèn)題主要是以下幾方面原因導致的。
(一) 高校建設工程項目全過(guò)程審計處于探索期
20 世紀 90 年代末，我國審計工作開(kāi)始重視建設工程項目跟蹤審計。1999 年 2 月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基礎設施工程管理質(zhì)量的通知》(國辦發(fā)〔1999〕16 號)中， “對重大項目要進(jìn)行專(zhuān)項審計和跟蹤審計”的要求首次被提出。2001 年審計署發(fā)布的《審計機關(guān)國家建設項目審計準則》第二十三條規定：“對財政性資金投入較大或者關(guān)系國計民生的國家建設項目，審計機關(guān)可以對其前期準備、建設實(shí)施、竣工投產(chǎn)的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤審計�！笔状斡玫健叭^(guò)程”的提法。
2003 年中國內部審計協(xié)會(huì )發(fā)布的《內部審計實(shí)務(wù)指南第 1 號——建設項目?jì)炔繉徲嫛分赋�，在開(kāi)展建設項目?jì)炔繉徲嫊r(shí)，應考慮成本效益原則，結合本組織內部審計資源和實(shí)際情況，既可以進(jìn)行項目全過(guò)程審計，也可以進(jìn)行項目部分環(huán)節的專(zhuān)項審計。首次用到“全過(guò)程審計”的提法。
2007 年教育部 29 號文是教育系統首次發(fā)布的關(guān)于建設工程項目全過(guò)程審計的政策性文件，也是高校建設工程全過(guò)程審計工作蓬勃發(fā)展的直接動(dòng)因。由此可見(jiàn)，全過(guò)程審計，尤其是高校建設工程全過(guò)程審計在我國是一項比較新的工作方式，無(wú)論是理論層面還是實(shí)踐層面都處于探索期，因此，還需要一段時(shí)間來(lái)進(jìn)行發(fā)展和完善。這就意味著(zhù)，一方面，高校建設工程項目全過(guò)程審計的不成熟性是其目前和今后一段時(shí)期的自然特征，并在實(shí)踐中表現出這樣或那樣的問(wèn)題;另一方面，作為審計工作者，我們需要在實(shí)踐中不斷探索高校建設工程全過(guò)程審計的合理發(fā)展路徑，并積極去完善它。
目前，高校建設工程項目全過(guò)程審計的不成熟性表現在：
(1)沒(méi)有成熟的套路。目前沒(méi)有一種大致的成熟的套路可以參考或者復制，各高校的具體做法不一，效果殊異。
(2)相關(guān)制度不夠細致完善。比如，關(guān)于全過(guò)程審計的理論研究認為應從工程立項開(kāi)始介入審計，但在實(shí)踐中，這一點(diǎn)很難做到。高校內部審計的現狀是重要原因之一。
(3)相關(guān)文本沒(méi)有規范性的范本。比如全過(guò)程審計委托合同應該是對全過(guò)程審計職責范圍的契約界定，但沒(méi)有像《施工合同范本》(通用條款和專(zhuān)用條款詳細準確)這樣的文本可供參考，各高校的全過(guò)程審計委托合同內容不同，格式不一，這與各自對全過(guò)程審計相關(guān)概念的理解不同及具體做法不同有關(guān)，以致不同高校間的做法大相徑庭。
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