淺談高校建設工程管理審計策略論文

　　一、高校建設工程管理審計發(fā)展過(guò)程

　　高校建設工程管理審計的實(shí)踐歷經(jīng)多年發(fā)展，從工程竣工結算開(kāi)始，推廣工程建設項目全過(guò)程審計，開(kāi)展內部控制審計、進(jìn)行內控基礎性評價(jià)，進(jìn)一步發(fā)展到目前要求建立投資評審制度、審計全覆蓋。

　�。ㄒ唬┩茝V全過(guò)程審計。2007年《教育部關(guān)于加強和規范建設工程項目全過(guò)程審計的意見(jiàn)》發(fā)布后，高校審計部門(mén)更多采用建設項目全過(guò)程審計模式，對建設項目投資估算、勘察設計概算、施工預算、竣工結算、財務(wù)決算等各階段經(jīng)濟管理活動(dòng)進(jìn)行檢查和評價(jià)。這一階段，高校審計由竣工結算審計推廣到工程各階段，不再僅僅拘泥于竣工結算審計。全過(guò)程審計模式成為高校工程審計部門(mén)的標配，審計人員開(kāi)始在事前、事中參與工程審計業(yè)務(wù)。

　�。ǘ�）推動(dòng)內部控制建設。2012年《行政事業(yè)單位內部控制規范（試行）》文件發(fā)布，第46-53條專(zhuān)門(mén)描述建設項目業(yè)務(wù)層面內部控制。文件要求項目單位健全項目?jì)炔抗芾碇贫�，要求內部審計部門(mén)或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況，及時(shí)發(fā)現內部控制存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。2015年的《教育部關(guān)于加強直屬高等學(xué)校內部審計工作的意見(jiàn)》，在加強建設工程審計方面，提出“以促進(jìn)控制工程造價(jià)、規范工程管理、落實(shí)管理責任為重點(diǎn)，加強建設工程管理審計”。2016年，《關(guān)于開(kāi)展內部控制基礎性評價(jià)工作的通知》發(fā)布，部屬高校等單位開(kāi)展了內部控制基礎性評價(jià)工作，其中包括了建設工程領(lǐng)域的內部控制基礎性評價(jià)。在這一階段，內部審計部門(mén)開(kāi)始對建設工程內部控制進(jìn)行檢查、評價(jià)。內控評價(jià)要求對業(yè)務(wù)內容高度熟悉，離不開(kāi)工程審計人員的參與和支持，建設工程內部控制評價(jià)初步打破了工程審計與財務(wù)管理審計的界限。

　�。ㄈ�）推動(dòng)建設工程投資評審制度建立。2016年12月，《教育部關(guān)于加強直屬高校建設工程管理審計的意見(jiàn)》發(fā)布，要求各部屬高校建立投資評審制度，實(shí)行建設工程管理審計全覆蓋。這一制度實(shí)質(zhì)是學(xué)校投資決策機制，由學(xué)校成立決策機構投資評審小組，在建設工程開(kāi)工前對建設標準、投資計劃、設計概算等進(jìn)行評審，是確立審計標準的過(guò)程。實(shí)行投資評審制度，可以明確工程建設管理部門(mén)的造價(jià)控制目標，形成造價(jià)管控硬性約束。

　　二、高校建設工程管理審計內容分類(lèi)

　　建設工程管理審計是對建設工程業(yè)務(wù)活動(dòng)及其內部控制的適當性、有效性進(jìn)行的確認和評價(jià)活動(dòng)。按照審計維度和審計內容，對高校建設工程管理審計劃分為四個(gè)方面，包括工程業(yè)務(wù)內控審計、工程業(yè)務(wù)事項審計、工程財務(wù)內控審計、工程財務(wù)事項審計（如表1所示）。內部控制審計是管“機制”的，事項審計是管“具體”的，兩者共同構成了工程管理審計業(yè)務(wù)的內容。機制主要是確定“誰(shuí)、應該做什么、是否做到位”，針對的是部門(mén)管理；事項主要是某一項工程的某個(gè)環(huán)節是否遵守相應的規定，針對的是具體的事項。缺少內控，審計缺少抓手和骨架；內控達標后會(huì )大量節約事項審計的工作量。在實(shí)踐中，工程審計人員主要從事業(yè)務(wù)和財務(wù)事項審計工作。工程造價(jià)審計，指工程業(yè)務(wù)重要事項審計中對造價(jià)的審計。工程招標審計，指工程業(yè)務(wù)管理重要事項審計中招標階段對造價(jià)的審計和經(jīng)濟文書(shū)的審計，包括控制價(jià)、招標文件、施工合同等。工程付款審計，指財務(wù)管理重要事項審計中依據合同對不同階段應付款項適當性、準確性的審計。造價(jià)、招標、付款等審計，均依賴(lài)建設工程內部控制的建立。

　　三、高校建設工程管理審計重點(diǎn)

　�。ㄒ唬┕こ虡I(yè)務(wù)內控審計的重點(diǎn)。是否對工程業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理，是否建立投資評審等投資約束和控制機制，是否對使用方功能需求進(jìn)行管理，是否制定并執行工程建設相關(guān)制度規范等。

　�。ǘ�）工程財務(wù)內控審計的重點(diǎn)。建設管理部門(mén)、財務(wù)管理部門(mén)是否建立了付款審核、復核機制，是否按照要求履行了審核職責。

　�。ㄈ�）工程業(yè)務(wù)事項審計和工程財務(wù)事項重點(diǎn)不同審計階段，業(yè)務(wù)審計和事項審計均可以分為造價(jià)審計和文書(shū)審計兩類(lèi)，具體如表2所示。高校建設工程管理審計經(jīng)歷了審計單項重要事項（竣工結算）、審計多項重要事項（全過(guò)程審計）、審計內控與審計重要事項并重的發(fā)展。

　　四、高校建設工程審計面臨的問(wèn)題

　�。ㄒ唬┕こ虡I(yè)務(wù)內部控制存在不足。

　　1．缺少實(shí)質(zhì)性投資控制機制以往規模以上建設項目均需要上報項目建議書(shū)、可行性研究報告、設計概算等。教育部批復的可行性研究報告是重要的造價(jià)控制目標。盡管存在控制目標，還是存在部分工程造價(jià)突破設計概算、大量出現洽商變更的現象。投資控制未在工程開(kāi)展前期發(fā)揮作用。

　　2．工程建設未歸口管理目前不少高校新建工程、修繕工程由不同的部門(mén)管理，各部門(mén)建設管理制度不同、人員職責分工不同。建設工程是復雜的管理事項，需要專(zhuān)業(yè)人員分工配合，提升管理效率。管理職責分散不利于集中人力，容易造成人力資源的浪費，不利于提升工程管理效率。

　　3．工程建設各階段未形成規范的管理體制

　　第一，立項階段未明確條件，部分工程未確定使用部門(mén)已經(jīng)立項。在此條件下，工程管理部門(mén)無(wú)法確定建筑特殊的功能需求，是按照理科實(shí)驗樓建設還是按照文科科研樓建設，是建設化學(xué)、生物類(lèi)“濕”實(shí)驗室，還是數學(xué)、理論物理類(lèi)只需要用電條件的實(shí)驗室。工程邊設計、邊施工、邊改動(dòng)，造成造價(jià)失控，嚴重浪費人財物。

　　第二，設計階段未進(jìn)行限額設計，也未建立各類(lèi)建筑通用的建設標準，可能導致部分項目過(guò)于豪華或過(guò)于簡(jiǎn)要，均不符合學(xué)校長(cháng)遠發(fā)展規劃。

　　第三，招投標階段未建立招標控制價(jià)管理制度。部分高校建設工程招標委托市場(chǎng)招標代理公司進(jìn)行，招標文件、招標控制價(jià)、施工合同文本均由招標代理公司安排。招標控制價(jià)是招標文件的重要組成部分，也是建設工程管理部門(mén)進(jìn)行造價(jià)控制的重要手段。如果未能落實(shí)管理部門(mén)對招標控制價(jià)的審核責任，招標價(jià)格形成風(fēng)險敞口，中標價(jià)可能遠遠偏離市場(chǎng)價(jià)。

　　第四，竣工階段未落實(shí)結算管理審核責任。工程竣工結算由原合同部分和洽商變更部分組成，部分高校未建立洽商變更的審批制度，洽商變更金額較高。工程結算直接由施工方報送，工程管理部門(mén)未對結算進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，導致工程結算價(jià)格虛高，大幅增加造價(jià)失控風(fēng)險。

　�。ǘ�）工程財務(wù)內部控制存在不足。建設管理部門(mén)未建立財務(wù)付款管控機制，內部未確定付款審核、復核流程，未將管理責任落實(shí)到個(gè)人。財務(wù)部門(mén)未建立工程款項支付的審核、復核、付款流程，相當于只履行了出納“核票”職責，未履行財務(wù)審核職責。

　�。ㄈ�）工程業(yè)務(wù)事項審計未突。出重點(diǎn)造價(jià)控制是建設工程管理審計最重要的目標之一。據統計，在工程立項階段對造價(jià)的影響超過(guò)80%，設計階段對造價(jià)的影響超過(guò)70%。施工前基本決定了該項目造價(jià)的大半。在工程審計業(yè)務(wù)中，部分高校未能在投資立項階段和設計階段參與，未要求工程管理部門(mén)落實(shí)管理責任，進(jìn)行限額設計和功能需求管理，對設計概算、招標文件、招標控制價(jià)、合同等重要環(huán)節缺少管控。施工階段后緊跟管理部門(mén)，采用旁站式的審計方式，事無(wú)巨細，未突出重要環(huán)節、重要文件，削弱了審計效果。

　�。ㄋ模┕こ特攧�(wù)事項審計未覆蓋。財務(wù)付款審計是重要的審計方式，通過(guò)審計可以確認管理部門(mén)和財務(wù)部門(mén)是否落實(shí)審核責任，是否按照合同和相應進(jìn)度付款。能否付款的審核權限，能夠增強審計管理效果，也是檢驗投資控制是否有效的重要手段。

　　五、高校建設工程審計策略

　�。ㄒ唬┙�立工程審計宏觀(guān)管理概念。建設工程管理為復雜事項，需要建立一套機制，防止工程建設運行漏洞出現，否則審計部門(mén)將成為“第二基建工程部”，耗用大量精力用于核量核價(jià)，也容易出現管理越位風(fēng)險。抓宏觀(guān)管理，就是抓機制，審計人員要做審計應做的事項，在最能產(chǎn)生效果的階段做事，做產(chǎn)生效益最大的事項。例如，促進(jìn)和規范投資評審制度建設，在項目立項階段形成切實(shí)的造價(jià)控制標準，形成實(shí)質(zhì)性控制目標，用投資估算控制設計概算，進(jìn)而控制施工圖預算，最終控制結算價(jià)格。這一做法能強化工程造價(jià)管控，在立項階段推動(dòng)投資評審效果明顯，就是審計應推動(dòng)建立的事項。抓宏觀(guān)管理，要做好建設工程內部控制審計，一方面促進(jìn)業(yè)務(wù)內部控制機制建立，一方面促進(jìn)財務(wù)內部控制機制建立。審計應落實(shí)各部門(mén)的管理責任，讓?xiě)�做事的部門(mén)做好自己的管理事項。建立建設工程歸口管理制度，對不同資金來(lái)源、不同性質(zhì)的建設工程統一管理制度、管理方式、管理機構，避免資源浪費；規范工程建設管理制度，防止工程新建、修繕等缺少管理依據；捋順建設功能審核制度，防止未確定使用功能就進(jìn)行設計或出現豪華裝修；招標要建立招標文件、招標控制價(jià)、合同等審核制度，防止價(jià)格失控；對洽商變更、工程結算應明確工程管理部門(mén)造價(jià)審核責任；財務(wù)管理部門(mén)應落實(shí)管理責任，審核付款是否符合合同和進(jìn)度要求，落實(shí)好“兩支筆會(huì )簽”制度。

　�。ǘ�）突出審計重點(diǎn)，進(jìn)行過(guò)程控制。工程造價(jià)控制貫穿于工程管理過(guò)程中，審計嵌入重要事項管理，嵌入關(guān)鍵節點(diǎn)，能有效控制工程造價(jià)。在立項、設計階段投入更多審計力量。投資估算、設計概算、招標控制價(jià)、大額洽商變更、竣工結算為重要造價(jià)審核事項；招標文件、施工合同為重要文書(shū)審核事項；建設工程付款為財務(wù)管理重要審核事項。過(guò)程管理可以將造價(jià)審計由事后審計延伸到事前預防，從減少損失延伸到防止損失事項出現。通過(guò)對重要造價(jià)文件和經(jīng)濟文書(shū)的審計，將審計機制嵌入整體管理流程中，強化了造價(jià)管理的效果，減少了審計風(fēng)險。

　�。ㄈ�）建立結果運用機制。完善建設工程管理審計結果運用，建立審計結果反饋機制，強化審計信息提煉及傳遞功能。關(guān)注建設工程與全校教學(xué)科研、社會(huì )服務(wù)等目標的協(xié)調，總結工程管理中的體制機制性問(wèn)題，減少長(cháng)期隱形損失浪費，發(fā)揮審計的建設性作用。

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