淺談我國財政支農資金績(jì)效審計的現實(shí)選擇

　　一、正確認識財政支農資金績(jì)效審計的理論基礎

　　財政支農資金績(jì)效審計的理論基礎主要是委托代理理論。當財產(chǎn)所有者不直接經(jīng)營(yíng)自己的財產(chǎn)，而是賦予代理人在滿(mǎn)足特定利益的前提下決定財產(chǎn)運營(yíng)的權利時(shí)，就形成了委托代理關(guān)系。在“委托——代理”理論下，因委托人不能直接觀(guān)測到代理人采取的行動(dòng)，只能獲取代理人提供的不完全信息。作為有限理性的代理人并非總是按照委托人的利益來(lái)選擇自己的行動(dòng)。他更傾向于利用自身優(yōu)勢為自己謀“福利”。因此代理人的目標與委托人的目標經(jīng)常不一致。委托人有必要建立監督制度來(lái)降低代理成本，實(shí)現其效用最大化。我國財政支農資金在管理和使用過(guò)程中存在多層次的委托代理關(guān)系。首先，從納稅人與政府的關(guān)系來(lái)看，財政支農資金歸全體納稅人所有，納稅人實(shí)際上將自己的資金以稅款方式提供給政府，委托中央政府和地方各級政府進(jìn)行管理，作為經(jīng)濟人的納稅人存在著(zhù)將委托代理成本降到最低的傾向，希望獲得政府使用和管理資金的效率和效果等方面的信息，雖然可以通過(guò)對政府支農資金的支出行為進(jìn)行群體監督而達到目的，但是現實(shí)中監督成本過(guò)高，需要依靠審計機關(guān)，以實(shí)現其監督目的。其次，政府在進(jìn)行財政支農資金支出時(shí)并不直接對資金進(jìn)行管理，而是又將資金委托給各級財政部門(mén)和農業(yè)主管部門(mén)，在進(jìn)行管理和分配后才能將資金落實(shí)到使用單位和使用項目。各級財政部門(mén)和農業(yè)主管部門(mén)實(shí)際上也是有限理性“經(jīng)濟人”，難免會(huì )利用所處壟斷地位追求自身利益的最大化。由于信息的不對稱(chēng)，政府所獲知的真實(shí)公允信息相對要少的多，為了有效避免各級財政部門(mén)和農業(yè)主管部門(mén)決策失誤，使財政支農資金達到預期績(jì)效，也需要審計機關(guān)進(jìn)行績(jì)效審計。

　　二、精心選擇財政支農資金績(jì)效審計項目

　　績(jì)效審計工作成敗與否，項目選擇是關(guān)鍵。目前，績(jì)效審計在我國還處于起步階段，由于財政支農項目較復雜且難度較大，審計人員幾乎不可能也難以對全部支農資金進(jìn)行績(jì)效審計，即使是在開(kāi)展績(jì)效審計條件比較成熟的英、美等西方國家，也沒(méi)有哪一個(gè)績(jì)效審計項目是全面的績(jì)效審計。因此，開(kāi)展績(jì)效審計，只有也只能選擇支農資金中的某一款或某一項進(jìn)行。選擇立項的前期準確工作充分與否，對績(jì)效審計實(shí)踐的成敗具有決定性的作用和重要的影響。具體選擇立項時(shí)應按照“重要性、增值性、風(fēng)險性、社會(huì )性”的基本原則，主要選擇財政支農力度大，涉及農民切身利益，在農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中占重要地位的項目；重點(diǎn)選擇支農資金運作相對比較規范，具有較大的節約資源或改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量空間和潛力的項目；盡量選擇可能隱含著(zhù)潛在重大社會(huì )風(fēng)險或環(huán)境風(fēng)險的項目；還要考慮選擇廣泛受到公眾關(guān)注或容易引起社會(huì )或政治爭論的項目等等。審計機關(guān)首先應建立審計項目選擇的日常工作機制，通過(guò)廣泛的調查研究，對轄區內的財政支農資金項目建立動(dòng)態(tài)的信息資料庫，根據每次審計的具體要求，從資料庫中確定備選項目。其次，應圍繞備選項目，對被審單位的方針、政策、目標、主要資源以及開(kāi)展績(jì)效審計的風(fēng)險進(jìn)行充分了解。再次，在廣泛征求相關(guān)單位包括專(zhuān)家咨詢(xún)機構意見(jiàn)的基礎上，按照選擇項目時(shí)應考慮的四項原則對備選項目進(jìn)行綜合打分，排出最優(yōu)。最后，通過(guò)進(jìn)行成本效益可行性分析后，將項目提交審計機關(guān)行政首長(cháng)會(huì )議審定，正式立項。

　　三、構建與財政支農資金績(jì)效審計有關(guān)的法律法規

　　“工欲善其事，必先利其器”。為促進(jìn)財政支農資金績(jì)效審計工作的深入開(kāi)展，必將推動(dòng)與支農資金績(jì)效審計有關(guān)的立法和制度建設。目前，我國開(kāi)展績(jì)效審計，雖然有審計法作為法律依據，但是現有的法律規定還不夠明確具體。審計法只是提出對財政、財務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益性進(jìn)行審計，但并沒(méi)有明確規定審計機關(guān)可以開(kāi)展績(jì)效審計，有關(guān)條款也主要針對財務(wù)審計進(jìn)行規定，不適于開(kāi)展績(jì)效審計的需要，諸多的公共部門(mén)對于是否接受績(jì)效審計也存在不同的理解。在這種形式下開(kāi)展績(jì)效審計，特別是容易被擠占挪用的支農資金績(jì)效審計就會(huì )存在許多障礙。因此，從我國實(shí)際出發(fā)，借鑒悉尼國際會(huì )議上《關(guān)于效益審計、公營(yíng)企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》的具體內容，不斷健全和完善有關(guān)的法律規范是我國的績(jì)效工作的當務(wù)之急。首先，應以國家法律的形式明確規定政府績(jì)效審計是國家審計機關(guān)的重要職責。要把關(guān)系國計民生的財政資金，特別是財政支農資金的管理和使用績(jì)效列為法定審計項目；明確重大績(jì)效審計項目必須提交同級人大審議并將審計結果公告的制度；明確審計查出問(wèn)題的責任追究制度，對財政支農資金未能經(jīng)濟合理地使用，無(wú)效率和效果的狀況進(jìn)行責任追究，以加強對公共權力的制約。其次，應研究制定財政支農資金績(jì)效審計準則。要在認真總結經(jīng)驗教訓的基礎上制定比較系統、操作性較強的支農資金績(jì)效審計實(shí)施細則，對審計的對象、目標、計劃等加以明確并對審計人員的工作行為進(jìn)行規范。

　　四、探索科學(xué)可行的財政支農資金績(jì)效審計評價(jià)指標體系

　　建立科學(xué)可行的財政支農資金績(jì)效審計評價(jià)指標體系是有效開(kāi)展績(jì)效審計的依據，是順利實(shí)施績(jì)效審計的基礎，否則，審計人員無(wú)法就審計事實(shí)做出正確的分析和判斷，審計結論的客觀(guān)公正性就會(huì )受到質(zhì)疑。評價(jià)指標體系應是相互聯(lián)系、相互補充的一個(gè)有機整體，能夠結合農業(yè)自身的特點(diǎn)，從經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會(huì )效益三個(gè)不同的角度全面反映出我國財政支農資金運行的整個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，對支農資金的效益狀況進(jìn)行客觀(guān)的評價(jià)。具體應包括：（1）經(jīng)濟效益評價(jià)指標�？捎媚承姓�區域或國內財政支農資金增加生產(chǎn)能力指標、財政支農資金增加農產(chǎn)品產(chǎn)量指標以及財政支農資金提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、促進(jìn)農民收入水平變化等指標。（2）生態(tài)效益評價(jià)指標�？捎昧植莞采w率變化指標、水資源利用率變化指標、土壤有機質(zhì)含量變化指標以及水土流失治理程度指標等等。（3）社會(huì )效益評價(jià)指標�？捎棉r村剩余勞動(dòng)力轉移率指標、農村貧困人口變化率、農村居民恩格爾系數以及農業(yè)科技貢獻率等指標。我國財政支農的領(lǐng)域很多，資金投入的范圍很廣，審計人員在評價(jià)財政支農的績(jì)效時(shí)，要將各類(lèi)指標結合運用，全面反映資金使用的真實(shí)情況。當然，對于不同的支農項目，三種效益產(chǎn)生的先后順序及其在總效益中所占的權重也不相同，因此，審計人員應從實(shí)際出發(fā)，靈活運用上述指標體系，針對不同地域特點(diǎn)和不同環(huán)境條件、不同發(fā)展階段，有所側重地進(jìn)行評價(jià)。

　　五、運用有效的財政支農資金績(jì)效審計方式

　　以往對財政支農資金管理和使用情況的審計多數屬于一種事后監督，雖然能夠發(fā)現損失浪費、挪用截流等種種違規行為，往往因事過(guò)境遷無(wú)法挽回經(jīng)濟損失，更不能及時(shí)糾正資金在使用過(guò)程中出現的問(wèn)題。為了充分提高支農資金績(jì)效，必須將審計監督關(guān)口前移，從資金下?lián)苤�日起便介入審計，對支農資金實(shí)行全過(guò)程跟蹤，從根本上解決“木已成舟”損失無(wú)法挽回的尷尬局面。進(jìn)行支農資金跟蹤審計應把握住“財政預算—項目計劃——資金撥付——管理使用”這一主線(xiàn)，關(guān)注以下五個(gè)方面內容：（1）預算和計劃是否符合投資立項的具體規定。每年在審批農業(yè)項目前，審計部門(mén)應會(huì )同農業(yè)、財政等有關(guān)部門(mén)對項目可行性和產(chǎn)生的效益的情況進(jìn)行分析，對項目的前景進(jìn)行預測，減少立項的盲目性，做到從源頭上把握資金安排的科學(xué)性。（2）內部控制制度是否健全有效。了解資金的籌集、撥付、使用、評價(jià)等各個(gè)環(huán)節是否建立健全相應的內部控制制度，各項控制制度是否得到有效實(shí)施，確保資金使用按制度規范進(jìn)行。（3）對支農資金的撥付是否及時(shí)到位，有無(wú)截留、滯留和回流等問(wèn)題。（4）對支農資金的使用是否能夠做到專(zhuān)款專(zhuān)用，有無(wú)損失浪費、擠占挪用等違規問(wèn)題，確保資金的使用效益。（5）發(fā)現問(wèn)題是否及時(shí)整改。注意整改是采用跟蹤審計這一方式的靈魂所在，通過(guò)跟蹤，是否做到邊審計邊整改，使財政支農資金在管理使用中可能出現的違規違紀問(wèn)題及時(shí)得到糾正，真正提高支農資金的績(jì)效。

　　六、整合審計資源，建立財政支農資金績(jì)效的聯(lián)合監督機制

　　財政支農項目是一個(gè)浩大的系統工程，投資額度大、跨越時(shí)間長(cháng)、可變因素多。相對于其他一些資金，財政支農資金從資金的預算、撥付、管理直至使用，資金鏈條較長(cháng)，特別是資金的最終使用，往往點(diǎn)多面廣，涉及眾多的基層單位和農戶(hù)。這些都對審計人員的專(zhuān)業(yè)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了較高要求。審計人員不但要熟練掌握審計、會(huì )計、稅務(wù)等方面的專(zhuān)業(yè)知識，還要具備農業(yè)、財政、環(huán)保、工程等方面的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。因此，在注重加強審計人員業(yè)務(wù)培訓，提高績(jì)效審計技能的同時(shí)，整合審計資源，建立政府審計、社會(huì )審計、內部審計相互協(xié)調配合的聯(lián)合監督機制就顯得非常必要。政府審計可以借助社會(huì )審計人員的專(zhuān)業(yè)力量，根據財政支農資金績(jì)效審計的需要隨時(shí)聘請具有與審計事項相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識的人員參與審計。多元化的審計人員構成具有明顯的優(yōu)勢，是對政府審計力量不夠、資料不足的有益補充。同時(shí)，在政府審計機關(guān)的統一組織、指導和監督下，社會(huì )審計組織通過(guò)借助政府審計的權威，也可以充分發(fā)揮自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，提高自身的工作質(zhì)量。若將內部審計融入政府審計和社會(huì )審計之中，可使三股力量凝結為一個(gè)整體，支農資金績(jì)效審計工作將更富有成效�？衫�用內部審計熟悉本地域業(yè)務(wù)、易溝通等優(yōu)勢，作一些基礎性、前期性的調查、咨詢(xún)工作，或要求內部審計先審核把關(guān)，再接受外部審計審核等辦法。內部審計的參與在極大地彌補了外部審計情況不熟悉缺陷的同時(shí)，也借助外力，服務(wù)于本部門(mén)領(lǐng)導決策，提升了自身的地位。查、咨詢(xún)工作，或要求內部審計先審核把關(guān)，再接受外部審計審核等辦法。內部審計的參與在極大地彌補了外部審計情況不熟悉缺陷的同時(shí)，也借助外力，服務(wù)于本部門(mén)領(lǐng)導決策，提升了自身的地位。

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