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落實(shí)行政組織成員責任的內外約束機制研究
內部約束是我們自身對忠誠、良知、認同等基本信仰的堅定程度，下面是小編搜集整理的一篇探究?jì)韧饧s束機制的論文范文，供大家閱讀參考。
一、問(wèn)題的提出及分析框架
黨的十八屆三中全會(huì )在強調“優(yōu)化政府組織結構，加快轉變政府職能”時(shí)指出，要“突出責任落實(shí)，確保權責一致”.由于行政組織成員規范地履行職責對確保責任落實(shí)具有重要意義，因此，行政組織成員責任落實(shí)問(wèn)題是“優(yōu)化政府組織結構，加快轉變政府職能”的重要內容。理清行政組織成員責任落實(shí)的兩種約束方式，回顧西方行政思想史中行政組織成員責任落實(shí)理論的演變歷程，探討外部約束與內部約束的融合機理，既可以為行政組織成員責任落實(shí)提供豐富的理論資源，又具有重要的現實(shí)指導意義。
新制度主義學(xué)者W·理查德·斯科特在對“制度”的定義中區分出制度的三個(gè)基本要素：規制性、規范性和“認知-文化”性。其中，規制性要素是明確的強制性手段，要求有效的監督、嚴格的獎懲、激勵以及權力機制，它產(chǎn)生的是工具性邏輯和權宜的策略反應;規范性要素是基于一種角色的責任和義務(wù)的期待，雖仍存在著(zhù)部分的外在性要求，但也涉及到了對共同價(jià)值觀(guān)和信念的自覺(jué)趨向;“認知-文化”性要素強調更為深層和基礎的認知、理解，它會(huì )進(jìn)一步影響到人們的評價(jià)判斷和行動(dòng)。[1](PP.58~67)基于這種大制度觀(guān)來(lái)考慮，規制性制度要素是對組織成員外在的、強制的約束，而“認知-文化”性制度要素則強調從文化、內在認知和認同上實(shí)現對組織成員的管理。一方面，組織中顯性的制度本身構建了其中的參與者角色、職能和程序。每位組織成員都不同程度地被建構著(zhù)，不可避免地受其影響。雖然強制性規則的約束能夠影響到每位組織成員的行為，但實(shí)際上，制度與個(gè)體是“互構性”的，而非傳統的“決定性”的。所以，外部約束與內部約束從來(lái)都不是單維的。另一方面，先前歷史性的理解和行為會(huì )沉淀為一種類(lèi)似于電腦程序“腳本代碼”的符號，來(lái)影響并指導組織成員現在的行動(dòng)。
二、行政組織成員責任落實(shí)的兩種約束方式
行政組織成員承擔的責任包括客觀(guān)責任和主觀(guān)責任�？陀^(guān)責任主要包括職責和義務(wù)，也即行政組織成員對某人如上級的負責和對某事如目標的負責。主觀(guān)責任則是基于對行政組織成員任職所產(chǎn)生的職責和義務(wù)的認識和理解，從而形成的責任意識和負責任的行為。對于行政組織如何將計劃、目標、任務(wù)落實(shí)到組織中每個(gè)成員的負責任的行為上，有多種實(shí)現方式，可以通過(guò)行政組織層面的外在制度、規則來(lái)保障，也可以通過(guò)對行政組織成員內在自主意識和價(jià)值觀(guān)的塑造和肯定來(lái)實(shí)現。
(一)外部約束的功能及局限
外部約束論隱含的是對“人性假設”的一種消極態(tài)度，認為除了履行一般行政組織的制度和規范對自身特定職位的要求外，行政組織成員要對上級的職務(wù)權威以及由其做出的決策表示服從。為了保證行政組織成員對職務(wù)和上級的服從，行政組織與成員享有各自的權利，并承擔各自的義務(wù)。這樣，二者名義上是平等的，但在一定程度上，行政組織成員成為行政組織實(shí)現組織目標的“工具”.外部約束方式或是以條文、規范的形式明確告誡、懲罰，或是以經(jīng)濟利益和較高職位進(jìn)行誘導，確實(shí)能夠達到制度規范所期待的效果，依靠外部資源環(huán)境對成員個(gè)體的刺激，能起到賞罰有道的作用。
正如R.尼布爾所指出的，人在社會(huì )群體中主要表現出利己的傾向，個(gè)體在處理群體問(wèn)題時(shí)不可能為了其他群體而犧牲本群體的利益，個(gè)體的無(wú)私?jīng)_動(dòng)在群體中受到了抑制，社會(huì )群體的道德低于個(gè)體的道德。所以說(shuō)，這種非“親密”型群體需要一定的強制來(lái)維持其基本的倫理責任。當然，對于復雜多變的環(huán)境和成員各不相同的需求和追求，外部約束往往只能束手無(wú)策。對于行政組織的原則性條文、規范，其解釋和裁量受制于解釋者的專(zhuān)業(yè)知識。嚴格執行教條式的條文、繁瑣的規則會(huì )損害工作氛圍乃至使個(gè)體產(chǎn)生“異化”.由于目的性的行動(dòng)難免會(huì )產(chǎn)生意外的后果，有時(shí)對規則的遵守甚至會(huì )有礙于組織目標的實(shí)現。
(二)內部約束的功能及局限
內部約束是基于我們對自身主觀(guān)責任的認可，也即我們自身對忠誠、良知、認同等基本信仰的堅定程度。比如，我們接受法律是因為我們相信法律。內部約束能夠在缺乏規則和監督機制的情況下促成合乎責任、道德行為的產(chǎn)生。這也是對行政組織成員行為信任并且進(jìn)行自我管理的基礎。
馬克斯·韋伯指出，近代早期，人們報酬上的增加并不一定會(huì )導致生產(chǎn)效率的提高，有可能還會(huì )致使那些只在乎安逸的人們減少其工作量。只有當艱苦勞動(dòng)、積極進(jìn)取精神在人們內心成為被崇敬的美德和自身升華的動(dòng)力時(shí)，資本主義經(jīng)濟才得以長(cháng)久不衰的騰飛。[3](P.34)特里·L·庫珀也指出，人的行為可以按照被期望的成本收益、效率、經(jīng)濟、產(chǎn)量等實(shí)踐角度解釋?zhuān)部梢愿鶕T如公正、自由、平等、誠實(shí)等價(jià)值觀(guān)從倫理角度分析，但行為的實(shí)踐性從來(lái)不是充分的也不是自足的，除非行為過(guò)程能在倫理上被合理的解釋?zhuān)駝t就不是負責任的。[4](PP.65~66)實(shí)際上，行政組織成員的內部力量具有巨大的潛能，但這只有在他們“自主”地意識到并發(fā)自?xún)刃牡貙⑵渥鳛樽约簯M的責任和義務(wù)時(shí)才能實(shí)現。內部約束要求不僅僅停留在對行政組織成員需求的滿(mǎn)足上，更應使其自我意識覺(jué)醒，并自主承擔起在行政組織體系中的職責與義務(wù)，甚至在缺乏制度規范和外部監督的條件下仍然能按照忠誠、公正的價(jià)值信仰來(lái)完成行政組織要求。
當然，內部約束所依靠的行政組織部分成員的價(jià)值觀(guān)是難以改變的，即使低俗的價(jià)值觀(guān)也會(huì )由于在開(kāi)始沒(méi)能得到有效的遏制而形成一種“路徑依賴(lài)”.而另一部分行政組織成員的價(jià)值觀(guān)則是動(dòng)態(tài)多變的，難以進(jìn)行及時(shí)、有效的約束。而且，在后工業(yè)化時(shí)代，價(jià)值觀(guān)日益多元化、相對化，價(jià)值觀(guān)之間的矛盾和沖突不斷出現。如果對行政組織成員的信任和自我管理的實(shí)現建立在這樣的現實(shí)基礎上，就會(huì )具有較強的不確定性，就難以確保行政組織目標的實(shí)現。
三、行政組織成員責任落實(shí)的理論演變
如果采用思想史的視角對近代行政學(xué)產(chǎn)生之初的古典組織理論、20世紀30年代的行為科學(xué)組織理論、20世紀60年代的現代組織理論進(jìn)行梳理，不難發(fā)現一條“草蛇灰線(xiàn)”,即由強調制度的規制性，到傾向制度的規范性，再到側重制度的“認知-文化”性。
(一)古典組織理論：強調制度的規制性
古典組織理論將專(zhuān)業(yè)化分工引入組織管理，強調通過(guò)嚴格的制度、規范的程序和明確的獎懲求得組織效率的提高。泰勒為達到提高勞動(dòng)生產(chǎn)率這一管理目標，研究了約束標準、制度約束和嚴格約束等。法約爾強調約束要有計劃、指示和既定的原則“標準”.韋伯的官僚科層制是一種典型的法理權威型組織，它的約束是基于合理合法的權威。在這種行政組織中，組織成員分工明確;報酬、晉級和提薪都相對固定;組織內部層級節制;組織中規章制度嚴明;管理中的決定和命令形成文件下達，以文件“檔案”作為管理的基礎。權力是協(xié)調行政組織和成員之間相互關(guān)系的基本原則，行政組織成員通過(guò)職位上的被法理化的職權，并依靠這種權力鏈構成行政組織整體的指揮系統，通過(guò)命令服從實(shí)現行政組織的目標。
古典組織理論雖然一改前科學(xué)管理時(shí)代的基于經(jīng)驗的、個(gè)人化的和世襲性的做法，但外部直接規則、基于職位的和上級的外部權力約束仍然較為“原始”和“傳統”.古典組織理論更多地是在方式上將行政組織成員更好地組織起來(lái)，仍然沒(méi)能改變領(lǐng)導層對組織成員的機械、刻板的管理觀(guān)念。
(二)行為科學(xué)組織理論：傾向制度的規范性
20世紀30年代，行為科學(xué)組織理論改變了從靜態(tài)的組織結構角度研究組織的狀況，開(kāi)始從動(dòng)態(tài)、從心理行為機制的角度來(lái)進(jìn)行研究。行為科學(xué)組織理論注重成員的行為對行政組織成敗的影響和作用，側重研究人的本性和需求、行為和動(dòng)機。
其中，代表性的如梅奧的人際關(guān)系理論，認為組織中的人不是“經(jīng)濟人”,而是“社會(huì )人”,是復雜社會(huì )系統的成員�！吧鐣�(huì )人”不單純追求金錢(qián)收入，還需要得到友誼、安定和歸屬感。作為新型的組織領(lǐng)導者，其能力主要表現在通過(guò)改善人們的社會(huì )關(guān)系、交往環(huán)境來(lái)提高組織成員的滿(mǎn)足度，激勵組織的“士氣”,從而提高組織的效率。巴納德認為，組織成員對組織的貢獻與組織對成員的滿(mǎn)足程度將決定組織能否繼續存在。如果一個(gè)命令下達給命令的接受者，命令對他的權威就被確認了。這成為行動(dòng)的基礎。如果他不服從這個(gè)命令，就意味著(zhù)他不顧這個(gè)命令對他的權威。因此，按照權威的定義來(lái)看，一個(gè)命令是否有權威決定于接受命令的人，而不取決于發(fā)命令的人。[5](P.131)西蒙認為，成員參加組織的動(dòng)因主要是組織對成員個(gè)人利益的實(shí)現存有誘因;組織的影響方式主要是權威、組織成員對組織的忠誠、信息溝通、效率準則和培訓等。馬斯洛提出的需求層次理論將不同的人群和心理差別對待，以使人們的需要得到滿(mǎn)足，從而促進(jìn)組織目標的實(shí)現。與古典組織理論相比，這一時(shí)期是從人們的內在心理、情感出發(fā)，更加關(guān)心人，而不是“赤裸裸”地只考慮行政組織的成本、盈利。當然，行為科學(xué)階段仍然強調行政組織對于成員的需求進(jìn)行約束，來(lái)間接達到行政組織的目標，還不能做到對行政組織成員抱以十分開(kāi)放的信任態(tài)度。
(三)現代組織理論：側重制度的“認知-文化”性
20世紀60年代以來(lái)，西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，這一時(shí)期的組織理論被稱(chēng)為現代組織理論�，F代組織理論的研究和發(fā)展與系統論、控制論和信息論的引進(jìn)密切相關(guān)，它不再把組織看作一個(gè)封閉的、孤立的團體，而是作為一個(gè)與內外部環(huán)境密不可分的開(kāi)放系統，既注重組織的靜態(tài)研究，也注重組織的動(dòng)態(tài)研究，更注重組織與內外環(huán)境適應性的研究，從而使人們得以更廣泛、更全面，也更深刻地理解組織問(wèn)題。這一時(shí)期出于對傳統古典管理和行為科學(xué)時(shí)期的行政思想進(jìn)行反思，對于組織成員個(gè)體的重視程度較為突出，產(chǎn)生了許多“新型”管理思想，即在價(jià)值理念上的“人本管理”,手段方式上的“柔性管理”,管理約束上的“責任管理”,以及將科學(xué)管理和人文管理相結合，強調非優(yōu)化、非規范化、不確定性、開(kāi)放性的“模糊管理”等。彼得·圣吉指出，在知識經(jīng)濟時(shí)代組織環(huán)境日益復雜多變的背景下，組織要持續發(fā)展，就必須建設學(xué)習型組織。所謂學(xué)習型組織，是指通過(guò)培養彌漫于整個(gè)組織的學(xué)習氣氛，充分發(fā)揚員工的創(chuàng )造性思維能力而建立起來(lái)的一種有機的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持續發(fā)展的組織。學(xué)習型組織理論揭示，在知識經(jīng)濟時(shí)代，知識已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)要素，具有獨立化和資本化的功能。因此，組織結構的設計與變革必須適應知識經(jīng)濟的需要，有利于知識的生產(chǎn)、溝通、共享、深化和轉化。
四、行政組織成員責任落實(shí)內外約束的融合機理
從規范分析可以看出，外部約束與內部約束各有優(yōu)勢和不足。從西方行政思想發(fā)展的角度看，行政組織成員責任落實(shí)的約束是由外部的制度規范和強制逐步轉向內部成員個(gè)人和自主管理的實(shí)現。
顯然，技術(shù)手段的改進(jìn)在彌補行政組織成員的缺陷方面功不可沒(méi)，所以，目前仍然強調財務(wù)審計、績(jì)效評估、競爭戰略以及理性漸進(jìn)決策的方法。然而，這并不意味著(zhù)對行政組織成員自主管理的放棄，管理從來(lái)都不是單向度的活動(dòng)。在理論層面上，內外約束呈現融合趨勢。如何在實(shí)踐層面實(shí)現內外約束并且不產(chǎn)生偏頗，才是真正亟待解決的問(wèn)題。
第一，行政組織的規章制度必須明確清晰，要能保障在原則、標準的多元化沖突中給行政組織成員一個(gè)“燈塔”的指引，確立是與非、善與惡的標準。這也是行政組織合法性的來(lái)源。對于一些硬性的制度規定，必須保證嚴格的執行。對整個(gè)行政組織、上級、自身職位以及下級的責任歸屬和區分必須清楚，這是關(guān)系到向下授權、考察績(jì)效等管理環(huán)節能否順利進(jìn)行的前提性基礎。另一方面，作為“認知-文化”性的制度要素，要側重制度被執行及其之后的影響，尤其要注意對非成文、非理性?xún)热莸囊龑А?/p>
第二，營(yíng)造積極的行政組織文化，要求行政組織成員遵守行政組織的制度規范、具有嚴謹的工作態(tài)度。行政組織通過(guò)文化、道德責任的強調，構建起成員的自我管理。外部約束與內部約束在行政組織文化上并無(wú)矛盾，并能在包容的行政組織文化中實(shí)現統一。促使我們產(chǎn)生特定行為方式的內部?jì)r(jià)值觀(guān)、情感等是在社會(huì )化過(guò)程中產(chǎn)生的，而在行政組織中我們還要受正式因素與非正式因素的影響。埃德加·沙因總結了組織文化產(chǎn)生的三個(gè)來(lái)源：組織的創(chuàng )建者和領(lǐng)袖、平時(shí)團體的學(xué)習與發(fā)展過(guò)程以及新加入的成員。對于組織自生的、伴隨產(chǎn)生的和外來(lái)的文化，都會(huì )有優(yōu)有劣，會(huì )有適應和排斥的因素。[6](P.167)這些對于行政組織外部約束的落實(shí)和內部文化的形成都會(huì )產(chǎn)生多方面的影響。對這三方面的檢視和運用是行政組織積極健康發(fā)展的應有之舉。
第三，注重行政組織運行過(guò)程中行政領(lǐng)導者的作用，尤其是行政領(lǐng)導者在制度文化上的建構作用。這是由行政領(lǐng)導者這一角色的特殊性所決定的。行政文化主要是由行政領(lǐng)導者建構的，而且，行政領(lǐng)導者還要對行政文化進(jìn)行管理并在必要時(shí)對其進(jìn)行完善。行政領(lǐng)導者的風(fēng)格、方式都是作為行政組織的代表而呈現在每位成員面前的。行政領(lǐng)導者的敬業(yè)精神、對行政組織的認同、對良好人際關(guān)系的重視程度，影響到成員對行政組織生活的感受及相應的行為選擇。這樣，不同的行政領(lǐng)導者在內部和外部約束方式上也會(huì )有所不同，甚至會(huì )如同“烙印”留在行政組織文化中。行政領(lǐng)導者對組織文化的建構應先趨向于內部與外部的中間狀態(tài)，然后再尋求有特色的、能適應并激發(fā)行政組織整體力量的約束模式。
第四，在行政組織協(xié)調、溝通關(guān)系中，要創(chuàng )造一個(gè)良好的人際關(guān)系環(huán)境，實(shí)現行政組織成員的共同參與。在行政組織的集體性活動(dòng)中，一方面使行政組織的外部約束公開(kāi)化，形成良好的遵紀守戒的氛圍;另一方面培養集體和自我意識，從而促進(jìn)授權和自我管理。在嚴格的行政組織制度約束下，還應注重激勵和寬容。除了不得已的懲罰外，應該多以鼓勵形式放手讓成員為行政組織目標的實(shí)現貢獻自身的力量。
總體而言，應將行政組織文化和精神建立在內部約束之前，并且配之以行政組織的規范的制度建設。從這個(gè)角度看，行政組織成員責任落實(shí)的關(guān)鍵取決于外部約束與內部約束統合有序的程度。內外約束相融合，以外部約束為保障，內部約束為目標，才能真正實(shí)現行政組織及其成員的共同發(fā)展。
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