淺議河長(cháng)制管理制度現狀與問(wèn)題
河長(cháng)制由江蘇省無(wú)錫市首創(chuàng )，最初起源于太湖藍藻事件，而后其制度經(jīng)驗不斷推廣，現已延伸至全國大多數地區。
摘要:文章概述了遼寧省莊河市河長(cháng)制的發(fā)展情況與成效，指出了河長(cháng)制工作的不足，并針對目前存在的具體問(wèn)題提出應對政策。
關(guān)鍵詞:河長(cháng)制;管理制度;問(wèn)題與對策;莊河市
莊河市位于遼寧省東南部，大連東北部，黃海北岸，遼東半島東側，處千山山脈向黃海的過(guò)渡地帶。地處北溫帶，屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候，具有一定的海洋性氣候特征。氣候溫和，四季分明，歷年平均氣溫為9.1℃，歷年平均降水量為757.4mm，其中7、8月份降水量占全年降水的56%。莊河境內河網(wǎng)密布，河流總長(cháng)度882km，其中流域面積大于100km2的河流有13條，大于50km2的有22條，大于20km2的有53條，素有“莊莊有河”之美稱(chēng)，是遼南地區重要的水源地。近年來(lái)，莊河不斷加大河道整治力度，開(kāi)展了大量卓有成效的工作，但隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展以及城市化進(jìn)程的日益加快，莊河市的水資源與水生態(tài)問(wèn)題依然沒(méi)有徹底解決。傾倒垃圾、違章排污、圍墾放養、以及河沙盜采等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，但水利主管部門(mén)因人力、物力有限而難以全面有效地防止以上違法違規現象的發(fā)生。河長(cháng)制為解決以上問(wèn)題提供了新的思路與制度保障。
河長(cháng)制一般是指由各級黨政領(lǐng)導擔任“河長(cháng)”，負責管轄內的河流整治與管理，從而實(shí)現河道的水資源安全與水環(huán)境、水生態(tài)狀況的改善。該制度是我國在日益嚴峻的水資源短缺與水環(huán)境污染壓力下出臺的創(chuàng )新治理模式，而中央全面深化改革領(lǐng)導小組第28次會(huì )議審議通過(guò)的《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》更是標志著(zhù)該制度在全國范圍內全面推行的開(kāi)始。許多地區的實(shí)踐經(jīng)驗表明，河長(cháng)制有助于加大河湖整治力度、有效保護水資源、促進(jìn)改善水環(huán)境，具有較大的推廣價(jià)值。
1莊河市河長(cháng)制發(fā)展情況與成效
1.1組織體系初步建立莊河市是遼南地區極為重要的水源地，因此在水利管理體制建設與創(chuàng )新方面也一直走在全省前列，率先對河長(cháng)制的推廣進(jìn)行了積極的探索與嘗試。莊河市的水利主管部門(mén)學(xué)習借鑒了其它地區河長(cháng)制推廣工作中的成功經(jīng)驗，建立了完整的市、鎮、村多級河長(cháng)管理體系雛形，初步實(shí)現了境內的監管全覆蓋目標，基本創(chuàng )建了層層督辦落實(shí)的工作格局。
1.2情況調查工作全面開(kāi)展
為幫助“河長(cháng)”摸清管轄內河道的具體情況從而制定科學(xué)合理的管治政策，莊河市的水利主管部門(mén)借鑒了外省河長(cháng)制“一河一檔”工作經(jīng)驗，全面開(kāi)展了河道情況調查工作，分別以文字敘述、表格數據、以及圖片影像等形式對每條河道的基本水文地質(zhì)條件、水利建設成效、水環(huán)境與水生態(tài)等情況進(jìn)行調查并建立檔案，同時(shí)正在積極探索全市水利信息與數據共享的基本模式與實(shí)現方法。
1.3整治力度明顯增強
在推行河長(cháng)制之前，水利主管部門(mén)因人力物力有限且有大量的常規工作處理，無(wú)法對全境內的364條河流進(jìn)行時(shí)時(shí)的監管，因此傾倒垃圾、違章排污、圍墾放養、以及河沙盜采等現象屢有發(fā)生。在經(jīng)濟利益的驅使下，部分違法違規者甚至對水利管理人員進(jìn)行反向的時(shí)時(shí)監控，從而使得主管人員雖對違規情況心知肚明卻因無(wú)法捕獲事實(shí)證據而得不到處罰權。在嘗試河長(cháng)制之后，莊河市各地區均設立了“水管員”，明顯增強了全市的河道整治力度。
1.4齊抓共管氛圍基本形成
水利主管部門(mén)行政手段相對單一，因此無(wú)法獨自對復雜情況進(jìn)行有效的處理。例如，水管部門(mén)不具備嚴格的刑事執法權力，面對不法分子不具備實(shí)際的執法威懾力，甚至管理人員還會(huì )受到不法分子的人身安全威脅。在河長(cháng)制的水管思路下，莊河市水利主管部門(mén)積極尋求與公安、司法、環(huán)保等部門(mén)聯(lián)合工作，并以常規巡查、突擊檢查、和群眾監督等多種方式對違規現象進(jìn)行控制與處理，基本形成了多部門(mén)齊抓共管的氛圍。
2莊河市河長(cháng)制工作的問(wèn)題與不足
2.1考核與問(wèn)責機制不健全
莊河市的河長(cháng)制建設還只處于初步的摸索嘗試階段，因此尚有許多的不足之處。目前，莊河市河長(cháng)制的考核標準尚未成型，各地的水管員基本享有固定的薪酬標準，因此可能出現“河長(cháng)”治理積極性不高的現象。另外，莊河市河長(cháng)制的問(wèn)責機制尚未明確，例如，出現問(wèn)題應由誰(shuí)負主要責任?是上級主管單位還是屬地單位?是當地的黨政主要領(lǐng)導還是負責具體業(yè)務(wù)的水管員?因此可能出現職責不清、權限不明的現象，而這必然會(huì )導致互相推諉扯皮的現象、降低相關(guān)部門(mén)解決實(shí)際問(wèn)題的效率、并有損主管部門(mén)的社會(huì )形象。
2.2監控與監測能力不足
目前，莊河市的河道監控與監測能力嚴重不足，尚未建設成覆蓋全境的水位—流量監測網(wǎng)絡(luò )和水質(zhì)監控體系，從而降低了“河長(cháng)”的快速反應能力。在遇到嚴重洪水災害或水污染事件時(shí)，“河長(cháng)”無(wú)法第一時(shí)間獲取最新進(jìn)展情況，從而無(wú)法采取最合理的緊急應對措施，增加了潛在的水害損失。同時(shí)，“河長(cháng)”也無(wú)法基于大量的數據提供科學(xué)合理的長(cháng)效管治方案。
2.3專(zhuān)業(yè)化管理水平較低
河道管理工作屬于“知識密集型”任務(wù)，對水利專(zhuān)業(yè)知識的需求較高，不但要求管理人員能夠全面掌握轄內河道基本情況、學(xué)習常規工作方法與措施，更要能根據復雜多變的具體情況作出專(zhuān)業(yè)的應對措施。但莊河市水利專(zhuān)業(yè)人才匱乏，尤其是水管人員一般要以選任當地人為宜、客觀(guān)上限制了水利專(zhuān)業(yè)人才的流動(dòng)，使得管理人員專(zhuān)業(yè)化程度不高。河長(cháng)制目前主要是以人治而為主，其實(shí)施效果對水管人才的主觀(guān)素質(zhì)依賴(lài)度較大，因此莊河市目前較低的專(zhuān)業(yè)化水平可能會(huì )導致各地水管人員“亂作為”的風(fēng)險。
2.4公眾參與程度較低
目前，莊河市的河道管理工作還是以主管人員承擔幾乎全部的任務(wù)，公眾參與程度較低。這一方面使得許多正確而合理的管理工作難以得到群眾的真心理解與熱忱支持，增加了管理工作的阻力與成本，降低了工作推進(jìn)的效率與效果;另一方面也使得居民節約用水、水環(huán)境保護等意識始終無(wú)法得到大幅提高，水資源浪費、水質(zhì)污染事件、違法違規現象依舊隨處可見(jiàn)，不斷增添莊河市的河道管理問(wèn)題。
3莊河市河長(cháng)制管理制度問(wèn)題對策
3.1完善職責與權限體系
莊河市水資源與水環(huán)境治理是一項既緊迫又持久的工作，需要基于現實(shí)情況不斷對其進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)。針對目前莊河市河長(cháng)制考核與問(wèn)責機制不健全的問(wèn)題，未來(lái)應借鑒其它地區的成功經(jīng)驗，由法律與商業(yè)咨詢(xún)等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員定制明確合理的職責與權限體系，并根據試行效果不斷完善調整。同時(shí)，應做好建章立制工作，將各職責與權限細節明確地形成文件，對“河長(cháng)”人員進(jìn)行公示，將職責與權限界定結果交由相關(guān)代表大會(huì )審議通過(guò)，并建立監督檢查制度對其工作進(jìn)行督促與評價(jià)。
3.2增強信息收集能力
信息是“河長(cháng)”治水的主要依據，因此針對莊河市河道監控與監測能力不足的問(wèn)題，應增加全境河道監測斷面，建立設施完善的水環(huán)境監測中心，并搭建網(wǎng)絡(luò )監測監控系統。此外，也應努力打造全市的數據共享平臺，讓更多的部門(mén)與個(gè)人為莊河市河長(cháng)制信息化水平的提升貢獻力量。在有限的資源條件下，應首先加強英那河、莊河、湖里河、小寺河、小流沙河、寡婦河等較大河流的監測能力，再逐步充實(shí)，爭取早日建設起覆蓋全市的監測系統。
3.3提升精細化管理水平
河道管理的精細化水平直接決定了水害的損失與水利的效益，因此是河長(cháng)制建設中的重要因素。針對莊河市河道管理專(zhuān)業(yè)化水平較低的問(wèn)題，應大力開(kāi)展人員培訓工作，定期邀請知名的水利學(xué)者或有工作者對全市的“河長(cháng)”及相關(guān)管理人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識的傳授，并選擇表現優(yōu)異的人員傳授治水經(jīng)驗。同時(shí)，也要通過(guò)人才引進(jìn)、技術(shù)進(jìn)修等方式不斷改進(jìn)莊河市的治水技術(shù)，例如采用先進(jìn)的數值模擬技術(shù)建立全市河道的數字模型、采用遙感與地理信息系統技術(shù)對全市的河道信息進(jìn)行高效采集、采用BIM(建筑信息模型)技術(shù)對河道治理措施的方案進(jìn)行優(yōu)化等。
3.4推進(jìn)公眾宣傳工作
公眾參與也是河長(cháng)制的主要內容之一，針對目前莊河市河道管理公眾參與程度較低的問(wèn)題，應定期在學(xué)校、社區、各機關(guān)單位開(kāi)展公眾宣傳工作，鼓勵人們節約用水、珍愛(ài)水環(huán)境，積極監督違法違規現象�？膳c電視臺等媒體、網(wǎng)站合作，拍攝公益廣告宣傳片、舉辦水環(huán)境保護宣講會(huì )、承辦河道治理技術(shù)競賽等，多管齊下，努力營(yíng)造人人愛(ài)水、人人治水的社會(huì )氛圍。
4結語(yǔ)
根據《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》，莊河市初步建立了河長(cháng)制組織體系、全面開(kāi)展了河道情況調查工作、增強了河道整治力度、并基本形成了齊抓共管的工作氛圍。但目前，莊河市河長(cháng)制工作依舊存在一些問(wèn)題與不足，如考核與問(wèn)責機制不健全、監控與監測能力不足、專(zhuān)業(yè)化管理水平較低、公眾參與程度較低。針對以上問(wèn)題，莊河市應進(jìn)一步完善職責與權限體系、增強信息收集能力、提升精細化管理水平、并大力推進(jìn)公眾宣傳工作。
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