PPP項目的投資風(fēng)險與財務(wù)管理對策論文
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摘要：隨著(zhù)PPP模式被地方政府廣泛應用到地方基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域中，以期促進(jìn)經(jīng)濟轉型升級，減輕地方政府預算增加、債務(wù)壓力，提升企業(yè)經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力。其關(guān)鍵在于PPP項目投資分析及財務(wù)管理要落實(shí)到位，實(shí)現資金管理良性循環(huán)。本文圍繞PPP項目投資分析及財務(wù)管理策略，從PPP項目特征分析著(zhù)手，探討PPP項目特點(diǎn)，闡述PPP項目過(guò)程風(fēng)險點(diǎn)及財務(wù)管理策略，以此提高實(shí)踐中PPP項目質(zhì)量和運作效率。
關(guān)鍵詞：PPP項目；投資分析；財務(wù)管理；
引言：目前PPP模式已廣泛應用于水利、交通、市政等基礎設施建設當中，為政府實(shí)現基礎設施建設目標，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，提高公共服務(wù)事業(yè)運作質(zhì)量提供助力。
一、PPP項目模式概述
(一)PPP項目投資分析
1、PPP項目概念
PPP模式是政府與社會(huì )資本在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建設中投資合作的一種模式，近年來(lái)被廣泛應用。在政府擬建公共服務(wù)性基礎設施時(shí)，由社會(huì )資本介入來(lái)承擔融資、施工、建設、運營(yíng)項目全周期工作，政府可以通過(guò)使用者付費+可行性缺口補助或分期付費的方式購買(mǎi)服務(wù)，社會(huì )資本可獲得合理的投資回報，從而實(shí)現社會(huì )公眾福利。
2、PPP項目投資特征
PPP項目具有程序復雜、周期長(cháng)、規模大等特點(diǎn)，與傳統項目建設相比，最顯著(zhù)的區別是政府不再負責項目融資，其建設資金需由社會(huì )資本方融資，政府在運營(yíng)期內逐年支付相應費用。對于投資規模較大的PPP項目社會(huì )資本方需解決較大的融資金額，銀行的融資審核條件也較為嚴格，所投資本短期內很難收回，可能造成社會(huì )資本方的資產(chǎn)負債率偏高，財務(wù)風(fēng)險加劇，對于其長(cháng)期發(fā)展產(chǎn)生影響。
(二)PPP項目特點(diǎn)
1、合作伙伴
PPP模式基于政府與社會(huì )資本雙方合作目標一致的理念建立的合作關(guān)系進(jìn)行項目運作，更加強調政府與社會(huì )資本在目標項目建設上的共同運作、共同分擔和風(fēng)險抵御，二者在確立合作伙伴關(guān)系基礎上，形成平等順暢溝通的工作界面。
2、利益共享
社會(huì )資本以PPP項目實(shí)現自身利益追求，政府則是以實(shí)現公共福利和利益為目標，雙方利益得以實(shí)現的基礎是PPP項目的成功。需要指出的是PPP項目多為服務(wù)于社會(huì )公共事業(yè)的服務(wù)型項目，具有公益性，不以利潤最大化為目標。政府、社會(huì )資本在權衡項目收益時(shí)，首先要保證項目的質(zhì)量不受影響，合理制定雙方的利益分配機制，保證項目持續的穩定性和收益性。利益共享除了指共享項目的社會(huì )成果，還包括使社會(huì )資本獲取相對合理、長(cháng)期穩定的投資回報，在項目生命周期內實(shí)現帕累托最優(yōu)的利益共享局面。
3、風(fēng)險分擔
PPP項目通常投資大、周期長(cháng)，伴有高風(fēng)險，執行過(guò)程中利益與風(fēng)險相對應，沒(méi)有風(fēng)險分擔，健康可持續的項目合作伙伴關(guān)系無(wú)從談起。因此要建立以對稱(chēng)性、最優(yōu)性、上限性、動(dòng)態(tài)性為原則的風(fēng)險分擔機制，各方最大可能承擔自身有優(yōu)勢的伴生風(fēng)險，當每種風(fēng)險都能由最善于應對該風(fēng)險的合作方承擔，項目整體的成本就能最小化。為此政府方要建立健全的評價(jià)、管理、監督機制，引導社會(huì )資本參與項目前期調研、設計，通過(guò)客觀(guān)合理的風(fēng)險評估，對項目預期進(jìn)行精準判斷。社會(huì )資本方要對項目風(fēng)險進(jìn)行準確的評估，降低過(guò)程中突發(fā)風(fēng)險，推進(jìn)項目平穩實(shí)施。
二、PPP項目投資風(fēng)險分析
(一)項目管理風(fēng)險
PPP項目過(guò)程中會(huì )面臨來(lái)自籌備、設計、施工、驗收、運營(yíng)、移交等各階段的管理風(fēng)險。前期籌備階段由于資金額大、周期長(cháng)，規劃相對復雜，審批程序也相對較長(cháng)，低效能可能導致項目錯失政策機會(huì )。建設階段需要經(jīng)歷設計、概預算及施組方案批復、計量、審計等多個(gè)環(huán)節，但由于實(shí)施主體是政府相關(guān)職能機構，過(guò)程中因管理權限等問(wèn)題可能會(huì )出現溝通效率低下的情況，同時(shí)一些職能機構對相應工作專(zhuān)業(yè)能力較弱造成遲滯效應。因此政府與社會(huì )資本應共同聘請具備相應能力、規模的獨立第三方開(kāi)展全過(guò)程咨詢(xún)、審計、評價(jià)等工作，構筑政府、社會(huì )資本、第三方機構穩定三角形工作機制，在互信互惠的基礎上開(kāi)展項目建設。
(二)市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險
PPP項目面臨的市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險，一是來(lái)自宏觀(guān)政策調整及政府運作機制轉變。PPP項目直接受?chē)液暧^(guān)政策調整、地方政府管理運作機制的影響，項目會(huì )因國家政策的調整變化而改變進(jìn)度或功能要求，增加了項目時(shí)效性風(fēng)險。合理的政策有助于雙方共同降低項目潛在風(fēng)險，但一些政策調整影響到項目預期收益時(shí)，將直接造成項目資金風(fēng)險，甚至引發(fā)社會(huì )問(wèn)題。二是來(lái)自社會(huì )資本自身融資能力的管控風(fēng)險。政府通常只負責對應的資本金，不參與項目融資及擔保。而銀行業(yè)對PPP項目融資的準入標準和監管程度越來(lái)越高，社會(huì )資本方自身需要有強勁的資金實(shí)力和融資渠道，方能保證項目資金周轉正常。
(三)超合同造價(jià)風(fēng)險
當前某些PPP項目建設期出現了超合同造價(jià)的現象。PPP項目合同正式簽訂之前通常由政府方提前完成了設計招標，但在實(shí)施過(guò)程中會(huì )出現經(jīng)審批的預算超過(guò)合同約定的工程造價(jià)，如果合同條款沒(méi)有對該現象做明確約定，一是會(huì )直接造成融資方案不能滿(mǎn)足建設資金需求，致使項目無(wú)法正常實(shí)施，二是造成合同雙方的信任風(fēng)險、審計風(fēng)險進(jìn)一步放大。
(四)法律風(fēng)險
隨著(zhù)PPP模式的廣泛應用，其在法律法規、制度建設和財政監管上的缺失也愈加明顯。PPP項目主體的法律結構關(guān)系涉及行政、民商較為復雜，相關(guān)法律制度的缺失將直接造成項目管理中可能出現行政權力濫用、項目管理權限受限等局面，影響PPP模式長(cháng)期健康發(fā)展。
三、PPP項目財務(wù)管理策略
為了實(shí)現PPP項目最終目標，確保參與方預期利益，需要構建以合作共贏(yíng)為目的，資金管理為核心的財務(wù)管理模式和風(fēng)險預警機制，針對PPP項目全過(guò)程的財務(wù)管理提出以下幾點(diǎn)策略建議。
(一)建立全過(guò)程的財務(wù)風(fēng)險識別與預警機制
PPP項目需要經(jīng)過(guò)一個(gè)環(huán)節較多且復雜的程序體系實(shí)現最終目標，資金自始至終貫穿這一體系。為保證項目全周期內平穩推進(jìn)，需要政府、社會(huì )資本、施工參與方、投資者、金融機構、獨立第三方加強風(fēng)險意識，建立全過(guò)程的財務(wù)風(fēng)險識別與預警機制，對項目周期內可能出現的風(fēng)險統籌考慮。抓住資金這一管控核心，建立階段性目標與資金配比關(guān)系，以目標鎖定資金預控，以資金運動(dòng)反映過(guò)程執行。建立以項目公司為主導的風(fēng)險識別清單，構建階段任務(wù)、風(fēng)險事項、資金匹配對應表。設計職責體系和防范措施，加強項目過(guò)程中的風(fēng)險管控，降低風(fēng)險發(fā)生可能性。實(shí)時(shí)管控現金流情況，對各環(huán)節形成監督。通過(guò)資金運動(dòng)情況分析執行過(guò)程與客觀(guān)環(huán)境是否相符，及時(shí)予以評估形成應對策略。通過(guò)對風(fēng)險的識別和預警讓防止項目財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。
(二)加強項目融資管理，以全面預算管理為抓手提升內控機制水平
PPP項目融資是全過(guò)程、全方位融資，表現為項目籌備期資本金融資、建設期債權融資、運營(yíng)期證券化融資等。不同主體融資風(fēng)險表現為財力強的地方政府風(fēng)險小、財力弱的風(fēng)險大;社會(huì )資本方自身經(jīng)濟實(shí)力強的風(fēng)險小，自身實(shí)力弱的風(fēng)險就大。不同項目融資風(fēng)險程度也不一樣，重點(diǎn)項目、有補助項目風(fēng)險相對較小;可行性缺口補助納入政府支付責任的風(fēng)險較小，使用者付費存在市場(chǎng)不確定性則風(fēng)險大。項目的不同階段同樣帶來(lái)不同的融資風(fēng)險，建設期受工期、質(zhì)量、不可抗力等因素影響帶來(lái)預期不確定性的風(fēng)險，但運營(yíng)期項目產(chǎn)出已經(jīng)形成，收益基本穩定則風(fēng)險較小。
實(shí)現對風(fēng)險點(diǎn)的控制就要以全面預算為抓手，加強對項目資金的管控，科學(xué)、合理進(jìn)行項目融資，控制資金周轉�？茖W(xué)的項目概預算有助于較好控制項目總體投資規模，有助于判斷融資方案的底線(xiàn)和可行性。社會(huì )資本方要注重與政府各階段尤其是前期溝通，根據概預算結果指導后期的建設、運營(yíng)、移交、退出。堅決避免由于融資成本偏離較大，增信條件無(wú)法達成等因素造成項目融資難以實(shí)現。始終將財務(wù)測算和風(fēng)險預判作為重點(diǎn)，構建各階段的結構化融資方案確保各階段的債務(wù)支付義務(wù)。建立滾動(dòng)預算，做好成本控制，及時(shí)調整預算與實(shí)際情況的偏差。
在預算制定時(shí)，要充分考慮政策、行業(yè)、市場(chǎng)的變化影響合理控制，按照預估規模做好融資比例和渠道的選擇，嚴控融資規模和資金用途，杜絕不合理、不合規的資金支出，搭建客觀(guān)、可執行的項目預算執行機制。強化內部控制流程管理，健全資金收支相關(guān)制度，控制好項目資金風(fēng)險。
(三)項目運營(yíng)期間財務(wù)管理關(guān)注的重點(diǎn)
(1)注重分析績(jì)效考核對可行性缺口補助實(shí)現的影響程度，通過(guò)預算執行分析為制定運維方式、評價(jià)執行提供決策依據，及時(shí)做出適應性調整。
(2)關(guān)注市場(chǎng)因素變化，及時(shí)對比預期收益與實(shí)際收益的偏離度，通過(guò)分析鎖定影響因素，做優(yōu)使用者付費可控部分，提升資金效能。
(3)設計好融資構架，適應政策導向，抓住市場(chǎng)窗口期充分利用REITs等有效工具降低融資成本、保持充沛流動(dòng)性。
(四)推動(dòng)相關(guān)法律法規制度的完善
PPP模式融合了多方利益訴求，需要構建互利共贏(yíng)基礎平臺。因此需要各方和環(huán)節符合國家的相關(guān)法律法規，以保障政府、社會(huì )公眾及社會(huì )資本方的權益、利益。在PPP模式發(fā)展過(guò)程中，要建立起符合項目發(fā)展、客觀(guān)、完善的規范性文件，減少因法律缺失、合同糾紛等問(wèn)題造成的不必要的損失。
相關(guān)法規的制定，需要協(xié)調、明確項目參與主體的權責關(guān)系。一是要規范項目運作全流程;二是明確各階段的監督主體和權責內容;三是要制定好退出機制及糾紛解決途徑;四是要做好PPP項目的運營(yíng)權約定;五是其他關(guān)鍵事項，如預算執行、績(jì)效管理、扶持政策、財稅補貼等。
(五)培養專(zhuān)業(yè)化的人才梯隊
PPP項目涉及財務(wù)、稅務(wù)、法律、金融、工程、運營(yíng)等領(lǐng)域，而目前無(wú)論是政府還是社會(huì )資本，能夠適應PPP項目的復合型人才相對缺乏，相關(guān)理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗還處于發(fā)展適應期。為此各參與方要加強專(zhuān)業(yè)化人才梯隊的培養，提高專(zhuān)業(yè)度和理論儲備，在實(shí)踐中不斷積累管理經(jīng)驗，增強風(fēng)險意識和識別能力，不斷提升自身的投資分析能力和財務(wù)管理能力。
四、結語(yǔ)
PPP模式通過(guò)合作共贏(yíng)、互信互利實(shí)現政府、公眾及社會(huì )資本的三方共贏(yíng)。為了更好促進(jìn)PPP模式在實(shí)踐中的應用，保護各方合法利益，需要不斷完善相關(guān)投資環(huán)境、法律環(huán)境和融資環(huán)境，項目管理者通過(guò)不斷實(shí)踐完善相應的財務(wù)管理體系，做好項目投資分析、風(fēng)險控制、財務(wù)管理，促進(jìn)PPP模式在我國經(jīng)濟快速發(fā)展過(guò)程中能夠發(fā)揮更大作用，為社會(huì )主義現代化建設進(jìn)程提供支持動(dòng)力。
五、參考文獻
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