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項目融資方式進(jìn)行分析
一、BOT與PFI的概念
BOT(build--operate--transfer)是英文建設一運營(yíng)一移交的縮寫(xiě)，是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)(包括外國企業(yè))以一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權，許可其融資、設計、建造、經(jīng)營(yíng)和維護的特定項目，并準許其在規定的特許期內通過(guò)向用戶(hù)收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤;特許權期限屆滿(mǎn)時(shí)，該基礎設施無(wú)償移交給政府。在BOT過(guò)程中，私營(yíng)企業(yè)是在獲得許可權的情況下，通過(guò)招標的方式取得通常由政府部門(mén)承擔的建設和經(jīng)營(yíng)特定基礎設施的專(zhuān)營(yíng)權;獲得特許經(jīng)營(yíng)權的私營(yíng)企業(yè)在特許權期限內負責項目的建設、經(jīng)營(yíng)、管理，并用取得的收益償還貸款;而一旦特許權期限屆滿(mǎn)，項目公司須無(wú)償將該基礎設施移交給政府。
PFI(Private Finance Initiative)是私人主動(dòng)融資的英文縮寫(xiě)，其含義是公共工程項目由私人資金啟動(dòng)、投資興建，政府授予私人委托特許經(jīng)營(yíng)權，通過(guò)特許協(xié)議，政府和項目的其他各參與方之間分擔建設和運作風(fēng)險。它是繼BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng )新的公共項目融資模式，是國際上用于開(kāi)發(fā)基礎設施項目的一種模式，其要領(lǐng)是利用私有資金來(lái)開(kāi)發(fā)、實(shí)施、建設公共工程項目。在PFI模式下，公共部門(mén)在合同期限內因使用承包商提供的設施而向其付款;在合同結束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權或者部分留給私人承包商，或者交回公共部門(mén)，這取決于原始合同條款的規定。PFI最早是英國政府于1992年提出的，隨后在一些西方發(fā)達國家逐步興起，是一種新的基礎設施投資、建設和運營(yíng)管理模式。
無(wú)論是BOT還是PFI，都是項目融資的一種具體方式，兩者在很多方面具有相同的特性。首先，兩者的作用相同，都是通過(guò)引入私營(yíng)資本解決建設過(guò)程中政府部門(mén)資金投入不足的問(wèn)題;其次，兩者都具有相同的參與主體，都有融資人、出資人、提供人;兩者都需要通過(guò)簽訂特許權協(xié)議來(lái)實(shí)施項目的融資、建設和經(jīng)營(yíng);同時(shí)，政府通過(guò)與私營(yíng)部門(mén)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，將投資風(fēng)險由原來(lái)的公共部門(mén)轉移到私營(yíng)部門(mén)，有效轉移了公共部門(mén)的風(fēng)險。
二、BOT與PFI之比較
(一)產(chǎn)生的背景不同
BOT產(chǎn)生的背景是在上世紀70年代末到80年代初，世界性的經(jīng)濟衰退加重了一些國家的赤字和財務(wù)負擔，原來(lái)主要由政府部門(mén)承擔的基礎設施建設面臨著(zhù)嚴峻的資金壓力。因此，一些國家開(kāi)始改變原有的基礎設施建設模式，重視挖掘私營(yíng)部門(mén)的能力和創(chuàng )造性，尋求私營(yíng)部門(mén)的投資，利用私營(yíng)部門(mén)的資金進(jìn)行基礎設施建設，以解決政府資金不足的問(wèn)題。在這種背景下，BOT方式開(kāi)始在一些國家得到應用和推廣。1984年，土耳其總理奧扎爾首先提出了BOT的概念，并首次將BOT應用于土耳其公共基礎設施項目的私有化，其出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)將某些公共項目私有化，以解決政府的建設資金不足問(wèn)題。
PFI最早是上世紀90年代初在英國產(chǎn)生的一種建設模式，它是在英國政府努力降低公共項目中的投資支出，鼓勵和擴大私人資本在設計和建造領(lǐng)域進(jìn)行投資的背景下產(chǎn)生的。上世紀70年代末到80年代初世界性經(jīng)濟危機，迫使英國公共部門(mén)對日益膨脹的財政赤字進(jìn)行改革。改革的前提是使公共部門(mén)的功能和公共服務(wù)的水平得到保證，削減公共財政預算。因此，改革的唯一選擇就是改變現有公共服務(wù)的基本格局，其最初焦點(diǎn)在于將服務(wù)業(yè)的運營(yíng)向外發(fā)包給私人。1992年，保守黨政府推出了PFI，旨在中央政府和地方當局方面都進(jìn)一步加強公共部門(mén)與私人部門(mén)的合作伙伴關(guān)系。1997年工黨上臺，PFI項目并沒(méi)有因為政黨的交迭而停滯，相反，工黨政府引入了“公私合伙，合營(yíng)”(PPP)概念。
從BOT與PFI的產(chǎn)生背景可以看出：BOT是發(fā)展中國家為了完成投資大、建設時(shí)間長(cháng)、在國民經(jīng)濟中所占比重和地位都非常高的基礎設施建設而做出的一種讓步;而PFI強調的重點(diǎn)是私人投資活動(dòng)的政府預算外優(yōu)勢，即在社會(huì )福利事業(yè)中，采取私人投資可以走出政府預算的限制。
(二)政府的目的不同
在BOT中，獲得特許經(jīng)營(yíng)權的私營(yíng)部門(mén)在特許權期限內負責項目的建設、經(jīng)營(yíng)、管理，并用取得的收益償還貸款，特許權期限一旦屆滿(mǎn)，項目公司須無(wú)償將該基礎設施移交給政府，政府采用BOT的最終目的是獲得最終的基礎設施和公共服務(wù)設施的所有權，即公共設施的最終目的擁有。而在PFI中，公共部門(mén)在合同期限內因使用承包商提供的設施而向其付款，在合同結束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權或留給承包商，或交回公共部門(mén)，取決于原合同的規定，因此，政府采用PFI的目的在于獲得有效的服務(wù)，使私營(yíng)機構直接參與到公共服務(wù)中，為公眾提供更好更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，即公共服務(wù)的私人提供。
(三)應用領(lǐng)域不同
BOT主要應用于收益性較高的基礎設施建設，一般是資本技術(shù)密集型、帶有壟斷性質(zhì)的基礎設施項目，包括發(fā)電廠(chǎng)、機場(chǎng)、港口、收費公路、隧道、電信、供水和污水處理設施等，這些項目都是一些投資較大、建設周期長(cháng)和可以自己運營(yíng)獲利的項目。而PFI由于自身的特點(diǎn)，既可以應用于收益性較高的基礎設施建設，也可以應用于收益性一般的社會(huì )公益項目。PFI的應用領(lǐng)域非常多樣化，大的項目可能來(lái)自國家重點(diǎn)領(lǐng)域，如當前英國最大型的項目來(lái)自國防部的空對空加油罐計劃、軍事飛行培訓計劃、機場(chǎng)服務(wù)支持等;小的有公共服務(wù)設施建設，例如教育或民用建筑物、警察局、醫院能源管理或公路照明;較大一點(diǎn)的包括公路、監獄、和醫院用樓等。與BOT的不同在于，有些PFI項目可能依靠自身的運營(yíng)不能完全收回投資，有時(shí)需要政府的財政撥款或補貼。
(四)項目的管理方式不同
在BOT中，政府首先確定方案，再進(jìn)行招標談判，而PFI對項目實(shí)施開(kāi)放式管理。首先，對于建設方案，政府部門(mén)僅根據社會(huì )需求提出若干被選方案，最終方案在談判過(guò)程中通過(guò)與私人企業(yè)協(xié)商確定。其次，PFI對項目所在地的土地提供方式，運營(yíng)后的收益分配及政府補貼額度等，都要綜合當時(shí)政府和私人企業(yè)的財力、預計的項目效益及合同期限等多種因素確定，而這些在BOT中，都是事先予以規定的。在BOT中，土地是由政府無(wú)償提供的，無(wú)需談判，而且BOT的項目公司不承擔設計風(fēng)險，并同政府約定最低投資回報率，而PFI則沒(méi)有這種保證。
(五)私營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險分擔程度不同
在BOT中，私營(yíng)部門(mén)不承擔設計風(fēng)險，政府部門(mén)要承擔設計風(fēng)險，而且經(jīng)常約定最低投資回報率，一般都需要政府對最低收益等做出實(shí)質(zhì)性的擔保。PFI相對來(lái)說(shuō)沒(méi)有這種保證。在PFI中，設計建設風(fēng)險由私營(yíng)部門(mén)承擔，除此之外，私營(yíng)部門(mén)還需承擔需求風(fēng)險、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險、技術(shù)老化風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險等非系統性風(fēng)險，政府部門(mén)只承擔政策風(fēng)險、法律風(fēng)險等系統性風(fēng)險，所有的非系統性風(fēng)險全部轉移到私營(yíng)部門(mén)。
(六)代理制不同
PFI模式實(shí)行全面的代理制，這也是與BOT模式的不同之處。作為項目開(kāi)發(fā)主體，BOT公司通常自身就具有開(kāi)發(fā)能力，僅把調查和設計等前期工作和建設、運營(yíng)中的部分工作委托給有關(guān)的專(zhuān)業(yè)機構。而PFI公司通常自身并不具有開(kāi)發(fā)能力，在項目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，廣泛應用現代社會(huì )的代理關(guān)系，實(shí)行全面的代理。這種代理關(guān)系通常在事前確定，在投標書(shū)和合同中明確，以確保項目開(kāi)發(fā)安全、可靠。
(七)資金來(lái)源渠道不同
BOT項目可獲得的資金有來(lái)自項目發(fā)起人或者其他感興趣的主動(dòng)投資者、商業(yè)銀行、提供債務(wù)融資的出口信貸機構、多邊和雙邊機構、非銀行金融機構等;PFI項目很難享受到多邊和雙邊機構的長(cháng)期、低息貸款，其項目資金主要來(lái)自于三種方式：銀行融資、債券融資和股權。PFI的資金通常由90%的負債和10%的股權組成。在項目運營(yíng)期間，銀行通常愿意以更低的利率和更長(cháng)的貸款期對項目進(jìn)行再投資。在這種情況下所得利潤大部分將歸股東所有，公共部門(mén)因其承擔的一部分融資風(fēng)險也可得到少量補償。
從以上的分析中可以看出，PFI是繼BOT之后的新興項目融資方式，它具有很多與BOT相同的特性，同時(shí)又有許多是有別于BOT的。在我國的基礎設施建設中，BOT已經(jīng)得到了一定程度的應用和發(fā)展，隨著(zhù)我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和民間資本的迅速崛起，PFI作為一種新的項目融資方式，有利于解決公共項目建設中政府資金短缺的問(wèn)題，提高資金的利用效率，具有廣泛的應用前景。
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