新農村建設中的財政支農對策分析調研報告
內容摘要：本文通過(guò)分析我國財政支農“總量小、結構偏、體制僵”等主要特征，提出了強化支持重點(diǎn)，加大支出力度；整合財政支農投入，完善資金管理體制；調整支出結構，提高支出效益等財政支農對策。
關(guān)鍵詞：新農村財政支農對策
當前，我國經(jīng)濟已發(fā)展到了以工促農、以城帶鄉的新階段，政府財力已經(jīng)初步具備了加大對農業(yè)和農村支持保護的條件和能力，在這個(gè)重要的歷史時(shí)期，如何充分認識并加強財政支持“新農村建設”，采取有利于“新農村”發(fā)展的財稅政策及合理的制度安排，實(shí)現城鄉和農村經(jīng)濟社會(huì )的協(xié)調發(fā)展，是經(jīng)濟學(xué)界和各級財政部門(mén)關(guān)注和思考的重要課題。
財政支農的特征分析
總量小
我國農業(yè)屬于弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，比較利益低，“三農”各個(gè)方面的發(fā)展都需要國家的大力支持，雖然國家對農業(yè)的重視程度不斷提高，但從總量上看，財政農業(yè)投入仍然偏低。新中國成立以來(lái)，國家財政對農業(yè)的投入在不斷增長(cháng)。從“一五”的99.58億元增加到“九五”的4938.88億元，增長(cháng)了48.6倍，總體上快于財政收入的增長(cháng)幅度。但是改革開(kāi)放以來(lái)，國家財政農業(yè)投入的增長(cháng)幅度卻大大慢于國家財政收入的增長(cháng)幅度，另外，按照wto《農業(yè)協(xié)議》，我國農業(yè)綜合支持量可以達到農業(yè)生產(chǎn)總值的8.5，而目前僅有3.3。和發(fā)達國家相比差距更大。
結構偏
流通環(huán)節多于生產(chǎn)環(huán)節。與wto規則和發(fā)達國家農業(yè)政策相比較，我國政府支持農業(yè)的特點(diǎn)是流通環(huán)節多于生產(chǎn)環(huán)節，實(shí)踐證明這種支持方式的效率是比較低的，中間環(huán)節流失較多，農民應該得到的利益沒(méi)有完全得到。
間接投入多于直接投入。例如，政府通過(guò)撥款支持農口事業(yè)單位（所謂七站八所）為農業(yè)提供科技示范、病蟲(chóng)害防治來(lái)為農民服務(wù)，通過(guò)修路引水、培訓指導等方式來(lái)幫助貧困地區脫貧致富，而不像發(fā)達國家直接對農民或農場(chǎng)主收入進(jìn)行補貼。
財政支農資金在使用對象上范圍狹窄。長(cháng)期以來(lái)，我國各級政府的財政支持農業(yè)資金的使用，一是政府的財政農業(yè)支出用于人員供養及行政開(kāi)支部分大體維持在70左右，而用于農業(yè)建設和科技投入的支出比重低；主要用于非營(yíng)利性的事業(yè)，一般不用于營(yíng)利性的企業(yè)單位；只能用于農業(yè)本系統的單位，而不用于其他部門(mén)或系統的農業(yè)項目；在財政農業(yè)建設性資金中，用于大中型帶有社會(huì )性的水利建設比重較大，而農民可以直接受益的中小型基礎設施建設的比重較小。
體制僵
主要表現為支農資金管理體系不完善：財政支農投入高度依賴(lài)上級政府，地方財政連“吃飯”都不能保證，很難再向經(jīng)濟效益相對較低的農業(yè)追加投入；支農支出實(shí)行分塊管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間不協(xié)調、重復投入，力量分散，有限的資金不能形成合力；財政支農資金使用監督機制有待完善。主要表現在：預算管理弱化，法定預算常常受人為因素干擾影響比較大，預算不穩定，一年預算、預算一年的現象經(jīng)常出現，同時(shí)，預算項目資金使用的隨意性大，導致資金不能及時(shí)、足額到位，弱化了財政資金的導向作用；資金的監督管理反饋差，沒(méi)有形成制度化、規范化，“一拔、二轉、三不管”的現象十分突出，導致財政支農工作的主要內容就是分資金、下指標，降低了資金的使用效率，浪費了財源。
社會(huì )主義新農村建設財政支持的對策
強化支持重點(diǎn)、加大支出力度
加大農村基礎設施建設國家財政除了重點(diǎn)支持大江大河治理、重要水庫加固除險，還要繼續圍繞節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場(chǎng)圍欄等農村中小型基礎設施建設，農村能源建設，農村道路建設等。要進(jìn)一步改革和支持農業(yè)科技推廣體制，加快農業(yè)科技成果轉化。對于一般性技術(shù)推廣工作和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)項目，要通過(guò)興辦科技示范場(chǎng)、開(kāi)展農資連鎖經(jīng)營(yíng)、實(shí)行多種形式的技術(shù)承包等方式，逐步走向市場(chǎng)。
要重點(diǎn)加大對農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支持力度要加大對龍頭企業(yè)、對農民科技知識的培訓以及對農村市場(chǎng)體系建設等方面的支持。應選擇一批規模大、效益好、帶動(dòng)力強、具有較強競爭力的龍頭企業(yè)予以重點(diǎn)支持，支持的形式可以有多種，包括對符合條件的龍頭企業(yè)的技術(shù)改造給予財政貼息、對農戶(hù)的培訓、營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)以及研發(fā)新品種新技術(shù)、開(kāi)展基地建設和污染處理給予財政補助等。
要加大糧食生產(chǎn)的.支持要把促進(jìn)糧食生產(chǎn)作為財政支農政策的重中之重，目前，財政支持糧食生產(chǎn)政策主要有，取消和降低農業(yè)稅稅率，對種糧農民實(shí)行直接補貼，對糧食生產(chǎn)特別是水稻生產(chǎn)實(shí)行良種補貼，農業(yè)基本建設投資和農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金向糧食主產(chǎn)區集中，對一部分糧食主產(chǎn)區實(shí)行大型農業(yè)機械購置補貼，土地出讓金集中一部分用于農業(yè)土地開(kāi)發(fā)，農業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補貼等，與財政有關(guān)的糧食生產(chǎn)政策還有優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)振興工程、糧食的最低收購價(jià)和糧食流通體制改革。
要合理確定公共財政覆蓋農村的優(yōu)先順序將有限的政府財力運用到農村急需所用之處。公共財政覆蓋農村必須分階段、分區域地排出優(yōu)先順序，應該先保障農村社會(huì )穩定和農民基本生活需要，后創(chuàng )造條件促進(jìn)農村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。
整合財政支農投入、完善資金管理體制
對現有農業(yè)項目、資金進(jìn)行整合對于目前由不同渠道管理的農業(yè)投入，尤其是用于農業(yè)基礎設施建設的財政[文秘站:]資金投入，要加強統籌協(xié)調和統一安排，防止項目重復投資或投資過(guò)于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個(gè)職能部門(mén)統一負責。同時(shí)要對各分管部門(mén)的職能和分工加以明確，以確保農業(yè)財政資金的有效配置。合理劃分中央和地方政府的財政在農業(yè)和農村發(fā)展中的事權。
進(jìn)一步完善資金管理體系在財政支農資金分配上，應建立國庫集中支付制度，注重資金的績(jì)效評價(jià)，建立資金使用的反饋制度，同時(shí)不斷擴大政府采購的范圍，使各項資金分配方式納入規范化管理制度之中；在財政支農資金管理上，首先要認真執行農業(yè)財政資金的預算，不能留有預算缺口或虛列支出。其次要積極推動(dòng)部門(mén)預算，推動(dòng)國庫集中支付和政府采購各項財政改革，對于農業(yè)財政專(zhuān)項資金項目，應當進(jìn)行可行性研究和評估論證，明確管理責任，確定專(zhuān)人負責；在財政支農資金監督上，財政部門(mén)應當利用本系統內監督機構和審計部門(mén)的力量，對于農業(yè)財政資金運行進(jìn)行事前、事中和事后監控，必要時(shí)聘請中介機構進(jìn)行審計，逐步形成有效的農業(yè)財政資金監督檢查機制；在投資責任上，總的原則是按照項目規模和性質(zhì)實(shí)行分類(lèi)管理。凡屬地方項目或中央補助投資的地方性項目，其投資、建設、管理和職責完全下放給地方。屬于中央項目的，均由中央政府或有關(guān)部門(mén)負責，也可通過(guò)某種方式委托地方建設或管理。
調整支出結構、提高支出效益
逐步減少對流通環(huán)節的補貼，增加對種糧農民的直接補貼，減少交叉和中間環(huán)節，提高農業(yè)財政資金使用效率：是逐步將主要農產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險基金（如糧食風(fēng)險基金）轉為對農民的收入的直接補貼；是在主產(chǎn)區建立對農民使用先進(jìn)技術(shù)的直接補貼制度。這種補貼方式，一方面可以形成對農民收入的直接補貼，另一方面鼓勵、支持農民、農業(yè)生產(chǎn)者使用優(yōu)良品種。隨財力的增強逐步擴大，可以在重點(diǎn)產(chǎn)區建立良種推廣補貼制度；是逐步將一部分農產(chǎn)品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼。要抓住糧食仍供大于求的有利時(shí)機，增加對農民退耕還林還草的補助。對漁民和牧民生態(tài)移民和轉產(chǎn)轉業(yè)等，也應給予直接補貼；是繼續加大對受災地區農民的收入補貼。
采取區別對待的政府投入政策，加大不發(fā)達地區的農村財政投入政策。我國東部及沿海發(fā)達地區，經(jīng)濟發(fā)展水平和農村公共事業(yè)的發(fā)展水平較高，對中央、省級財政依賴(lài)程度低，而西部和老少邊陲地區經(jīng)濟發(fā)展落后，政府財力及農村公共事業(yè)發(fā)展水平相對低，因此公共財政覆蓋農村的力度應因地制宜、區別對待，中央財政和省級財政相應承擔不發(fā)達地區農村的農村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。
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