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公共資金績(jì)效審計內容
績(jì)效審計是指由國家審計機關(guān)對政府及其各隸屬部門(mén)的經(jīng)濟活動(dòng)的經(jīng)濟性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行的審計。那么公共資金績(jì)效審計內容有哪些呢?我們一起來(lái)看看!
一、相關(guān)概念
公共資金指公共財政資金和其他社會(huì )公共資金，是通過(guò)稅、利、費、債方式籌集和分配的資金。公共資金是以國家為主體,通過(guò)政府或企事業(yè)單位的收支活動(dòng),集中公共資金,用于履行政府職能和滿(mǎn)足社會(huì )公共需要的經(jīng)濟活動(dòng)，它具有公共性、非盈利性、調控性和法治性等特征。也就是說(shuō)公共資金是在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，以滿(mǎn)足社會(huì )公共需要為主旨而進(jìn)行的政府和企事業(yè)單位收支活動(dòng)或財政運行機制模式。
績(jì)效審計是指由國家審計機關(guān)對政府及其各隸屬部門(mén)的經(jīng)濟活動(dòng)的經(jīng)濟性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行的審計。這個(gè)定義突出了績(jì)效審計是以3E為核心的，即經(jīng)濟性、效率性和效果性�？�(jì)效審計從它的產(chǎn)生發(fā)展到現在已有四五十年歷史，且發(fā)展勢頭迅猛，已經(jīng)成為衡量一個(gè)國家的政府審計是否走向現代化的標志之一。
二、公共資金績(jì)效審計的必要性
績(jì)效審計作為一種獨立的審計類(lèi)型，通過(guò)對財政資金使用情況的微觀(guān)審計和深入分析，揭露影響財政資金使用效益的突出問(wèn)題，特別是國有資產(chǎn)的流失、浪費、損失等重大問(wèn)題，對規范公共資金行為，實(shí)現公共資源優(yōu)化配置，避免不必要的公共資金支出、提高公共資金使用效率具有重要意義，也是人民群眾監督政府部門(mén)或企事業(yè)單位履行效益責任的需要。
加強公共資金績(jì)效審計是我國審計發(fā)展的必然趨勢，也已經(jīng)越來(lái)越引起廣大人民群眾的密切關(guān)注，迫切要求審計機關(guān)把公共資金績(jì)效審計作為審計工作的重點(diǎn)。隨著(zhù)公共資金支出的增長(cháng)，使公共資金使用效益問(wèn)題受到越來(lái)越大的關(guān)注。一些部門(mén)和地方盲目投資、重復建設造成的損失浪費驚人，績(jì)效低下問(wèn)題突出。開(kāi)展公共資金績(jì)效審計能夠對公共資金支出進(jìn)行有效的監督和檢查，加強公共資金支出控制，改善財政支出績(jì)效，并完善我國的審計監督體系。
三、公共資金績(jì)效審計的內容
公共資金績(jì)效審計的總體目標應是揭露問(wèn)題、加強管理、推動(dòng)改革、規范秩序、提高效益。而公共資金支出主要是以財政支出為主要內容，其績(jì)效審計的內容主要有以下幾個(gè)方面：
(1)保障政府和企事業(yè)單位的運轉支出。國家政府部門(mén)和企事業(yè)單位必須要以公共預算撥款的形式來(lái)保障其正常運行。
(2)公共投資支出。公共投資支出具有非競爭性、非營(yíng)利性的特點(diǎn)，對國家經(jīng)濟發(fā)展具有重要戰略性意義。主要包括基礎設施和公共設施，高技術(shù)及重大的技術(shù)先導產(chǎn)業(yè)等。
(3)調節收入分配支出。通常以財政轉移支出的形式支出。其內容主要包括兩個(gè)層面內容：首先是政府間轉移支出，各區域經(jīng)濟發(fā)展程度不同，為實(shí)現各級政府公共服務(wù)水平的均等化，推動(dòng)經(jīng)濟的均衡發(fā)展而實(shí)現的政府間轉移支出;其次是保障人民基本生活權利和收入水平公平分配的支出，包括養老保險、醫療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險。災害救濟、最低收入保障等內容。
公共資金支出內容繁雜，不僅限于上述內容，只是主要內容。在審計主體和客體受諸多限制情況下，審計機關(guān)只有把重點(diǎn)放在公共資金支出耗用資源最多、效益容易衡定的項目上，才能做到有的放矢，確保重點(diǎn)。
四、目前公共資金績(jì)效審計存在的問(wèn)題和難點(diǎn)
近年來(lái)，我國審計機關(guān)也對公共資金績(jì)效審計進(jìn)行了研究和探討，但是在實(shí)踐中績(jì)效審計還是非常薄弱，與完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，促進(jìn)公共資金建設的要求還有一段相當大的距離，需要進(jìn)一步的完善。由于受到審計環(huán)境、審計力量、體制等多方面原因的限制，我國公共資金績(jì)效審計工作還需加強和完善，總結起來(lái)主要存在以下幾個(gè)方面的的原因：
(1)公共財政體制不夠完善
我國的財政體系正處于向公共財政體系轉型期,受傳統財政體制的影響,市場(chǎng)在資源配置中的基礎地位尚未確立,財政支出中未體現出這一方面的成功改革,“越位”和“缺位”現象同時(shí)存在;部門(mén)預算、政府采購制度、國庫集中收付制度等改革還處于起步階段,部門(mén)預算不透明、不公開(kāi),政府采購進(jìn)度緩慢,部門(mén)單位逃避?chē)鴰旒兄Ц兜葐?wèn)題大量存在。由于公共財政體制的不完善,使得開(kāi)展公共資金績(jì)效審計的依據和標準不充分、不明確,審計人員無(wú)從下手,加大了審計風(fēng)險,削弱了審計部門(mén)的工作效率,不利于審計部門(mén)提供有用的管理信息,影響我國公共資金績(jì)效審計的開(kāi)展。
(2)審計獨立性不強
我國現行的審計體制是行政型審計模式,根據《憲法》和《審計法》的規定,國家審計署隸屬于國務(wù)院,地方審計機關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)管理以上級審計機關(guān)的領(lǐng)導為主、組織管理以同級地方政府的領(lǐng)導為主的雙重領(lǐng)導體制。審計機關(guān)直接受本級政府行政首長(cháng)領(lǐng)導,履行職責所必需的經(jīng)費列入財政預算。
審計獨立性是保證審計行為客觀(guān)、公正的條件,而審計獨立性的核心是人員獨立和經(jīng)費獨立,這正是行政型審計體制無(wú)法滿(mǎn)足的�，F行國家審計體制的弊端集中表現為審計體制缺乏獨立性,審計機關(guān)難以有效制約和監督權力,特別是政府某些活動(dòng)有悖于法律,或在行政活動(dòng)中為了政績(jì)存在短期行為時(shí)。在現行體制下,如果同級人民政府和人民代表大會(huì )之間、地方人民政府和上級審計機關(guān)之間產(chǎn)生利益沖突,審計監督的作用就難以發(fā)揮出來(lái)。
(3)開(kāi)展公共資金績(jì)效審計的基礎比較薄弱
財政資金績(jì)效審計的基礎要求被審計單位提供的資料數據(包括財政財務(wù)資料和各業(yè)務(wù)資料數據),是真實(shí)、合法的。只有在完成對被審計對象財政財務(wù)收支真實(shí)合法審計并對其不真實(shí)、不合法事項進(jìn)行調整的前提下,才能實(shí)施績(jì)效審計,按有關(guān)績(jì)效評價(jià)標準和方法對被審計對象進(jìn)行比較分析、評價(jià)和建議,否則績(jì)效審計評價(jià)結果的正確性、可靠性令人置疑,績(jì)效審計評價(jià)也就失去意義。當前我國正處于新舊體制轉型期,由于新體制尚不完善,集中、統一、透明的公共財政制度尚未完全建立,市場(chǎng)監督機制不健全等原因,市場(chǎng)經(jīng)濟秩序在一定范圍還比較混亂,表現在財經(jīng)領(lǐng)域就是違法亂紀行為比較突出,會(huì )計資料的真實(shí)性還沒(méi)有得到保證,內部控制規范不健全,績(jì)效審計賴(lài)以評價(jià)的基礎可靠性不夠,這就給開(kāi)展財政資金績(jì)效審計帶來(lái)很大的困難和風(fēng)險。加之真實(shí)性、合法性審計仍是審計機關(guān)的一項重要任務(wù),審計機關(guān)每年都揭露大量的違規行為,從而制約了審計機關(guān)對財政資金績(jì)效審計的開(kāi)展。
(4)相關(guān)的法律法規不夠健全、不完善、不具體
隨著(zhù)我國經(jīng)濟的發(fā)展,特別是建立公共財政框架和推行財政改革的過(guò)程中,許多改革仍處于試點(diǎn)階段,法規不健全,制度不完善,審計查處財政部門(mén)違背公共財政框架的做法往往無(wú)法可依,難以做出合理評價(jià)。如《預算法》是1995年正式實(shí)施的,該法對財政部門(mén)規定較粗,如預算編制、預算調整的規定過(guò)于原則,轉移支付資金、預備費、超收財力的分配權限未明確規定,致使具體操作存在一定的隨意性,影響審計部門(mén)作出正確判斷。
(5)受傳統財務(wù)審計觀(guān)念影響，開(kāi)展公共資金績(jì)效審計的意思和理念尚未牢固樹(shù)立
目前,審計機關(guān)所進(jìn)行的公共資金審計大部分是事后審計,重在揭露問(wèn)題,查處違紀違規行為,不少審計人員的審計思路還停留在原有的財務(wù)收支審計上,實(shí)際工作中習慣于看賬本、翻憑證,善于發(fā)現微觀(guān)的經(jīng)濟問(wèn)題,缺乏從宏觀(guān)角度發(fā)現、分析問(wèn)題的能力,對于如何查處違紀違規問(wèn)題糾錯防弊得心應手,而對如何分析評價(jià)公共資金經(jīng)濟性、效率性和效果性缺乏科學(xué)、宏觀(guān)和準確的定位。同時(shí),公共資金績(jì)效審計的工作成果往往體現在項目資金的節約上,不像傳統審計的成果那樣量化直觀(guān),在當前我國合規性審計任務(wù)仍然非常繁重的情況下,對績(jì)效審計這種投入精力較多但成果暫時(shí)不明顯的審計模式,難免產(chǎn)生抵觸情緒。加之不少審計人員對績(jì)效審計的認識還存在偏差,認為公共資金績(jì)效審計就是將若干經(jīng)濟指標放在一起,加以簡(jiǎn)單比較。
(6)審計人員的素質(zhì)不能適應績(jì)效審計發(fā)展的需要
績(jì)效審計的目標是尋求提高績(jì)效的途徑并鼓勵和幫助被審計單位采取必要的措施。因此,在績(jì)效審計實(shí)施中,審計人員要檢查確定政策目標以及實(shí)施方法所依據信息的完整性、可靠性、準確性;評價(jià)實(shí)現目標的效果性、效率性及經(jīng)濟性,包括未預見(jiàn)的副作用等問(wèn)題�？梢�(jiàn)績(jì)效審計工作涉及面廣,這就要求審計機關(guān)要具備多專(zhuān)業(yè)的優(yōu)秀人才,例如財會(huì )、社會(huì )科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、工程與法律方面的人才,特別是需要這方面的復合型人才。目前,績(jì)效審計人員隊伍建設落后于實(shí)際工作的發(fā)展,審計機關(guān)的審計人員知識結構較單一,缺少訓練有素、能運用績(jì)效審計知識的復合型人才。
五、完善公共資金績(jì)效審計應該采取的措施
公共資金績(jì)效審計的開(kāi)展是一個(gè)系統工程，需要多方面及相關(guān)部門(mén)的配合，否則公共資金績(jì)效審計難以開(kāi)展并實(shí)現預期的審計目標。我國雖然已經(jīng)基本具備了開(kāi)展公共資金績(jì)效審計的條件，但是還存在著(zhù)各種因素不完備，針對以上的原因，提出一些對策和建議。
(1)完善政府審計體制改革，增強審計的獨立性
改革現有的政府審計體系，必須對審計機構進(jìn)行改革�？梢越⒋怪钡膶徲嫏C關(guān)系統，地方審計機關(guān)垂直管理于上級審計機關(guān)，地方審計機關(guān)的預算全部納入省級預算或中央財政預算，將審計機關(guān)獨立于當地政府之外，地方審計機關(guān)只需向上級審計機關(guān)報告工作情況。由于審計機關(guān)不受政府的領(lǐng)導，可以根據年度審計計劃，有計劃地實(shí)施重點(diǎn)審計，充分發(fā)揮政府審計的監督和服務(wù)職能。
(2)加強績(jì)效審計標準的研究
為使績(jì)效審計工作有章可循,使績(jì)效審計制度納入法制化的軌道,使績(jì)效審計有法可依,實(shí)施有效的審計監督。目前應加大對績(jì)效審計標準研究和開(kāi)發(fā)力度。在績(jì)效審計中最大難題就是難以找到合適的審計評價(jià)標準和評價(jià)指標。不同類(lèi)型的審計項目、單位和部門(mén)績(jì)效評價(jià)體系差別較大。各級審計機關(guān)應在積極探索的基礎上,認真總結和不斷修訂審計標準,從而讓績(jì)效審計工作更好開(kāi)展，確保審計工作有章可循,規范運作，使審計工作制度化、規范化。針對審計中發(fā)現的問(wèn)題落實(shí)整改措施。對具有普遍性、全局性的問(wèn)題,除了督促糾正之外,應把重點(diǎn)放在督促建立健全制度上,從落實(shí)制度上督促整改,達到既治標,又治本的目的。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上,結合我國國情,兼顧社會(huì )效益和環(huán)境效益的基礎上,建立一套適合我國國情的績(jì)效標準評價(jià)體系,是保證我國績(jì)效審計科學(xué)化的根本要求和基本措施。
(3)建立健全完善的審計責任追究制度
要加強責任追究制度執行的監督力度及審計建議事后執行的監督力度。審計結果公告并不等于審計工作己經(jīng)結束,由于績(jì)效審計本身就是一種事后審計,只能是進(jìn)一步完善對資金使用后總結的制度內容。鑒于此,為了防止績(jì)效審計成為一種形式化的程序,我們應通過(guò)建立和完善支出決策失誤責任追究制度,明確法律責任,使相關(guān)法律法規更加具體和規范化,實(shí)現“誰(shuí)決策,誰(shuí)負責”的審計監督目的。對發(fā)現問(wèn)題的項目和單位要一查到底,堅決依法追究單位及其負責人的直接責任,對于審計中發(fā)現的投資浪費現象要堅決予以揭露和制止。在績(jì)效審計的基礎上,對那些沒(méi)有效益的項目追加投資時(shí),要嚴格把關(guān),為今后的公共財政支出發(fā)揮導向作用。同時(shí)對審計機關(guān)還應對審計建議的落實(shí)情況進(jìn)行監督,而不應該抱著(zhù)“審過(guò)了也就完事了”的態(tài)度。
(4)提高審計人員素質(zhì)
公共資金績(jì)效審計作用發(fā)揮的如何,在很大程度上取決于政府審計人員素質(zhì)的高低。人力資源的利用是決定政府系統政務(wù)工作效率和效益的關(guān)鍵因素。因此,為了適應公共資金績(jì)效審計開(kāi)展的要求,審計機關(guān)應高度重視和充分發(fā)揮人才的基礎性、決定性和戰略性作用,加大人力資本投資,強化審計人才隊伍建設，提高審計人員綜合素質(zhì)。一是提高認識,深化公共資金績(jì)效審計理念。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的不斷發(fā)展,社會(huì )分工不斷細化，審計自身也經(jīng)歷了一個(gè)提升層次和深化轉型的過(guò)程。推動(dòng)公共資金績(jì)效審計,要把適應公共資金審計轉型的高度和變化作為未來(lái)審計的發(fā)展方向。在此基礎上,必須先深化公共資金績(jì)效審計理念,全面理解績(jì)效審計,防止狹隘化和片面化。二是加大審計人員培訓力度。著(zhù)重拓寬審計人員的思路,提高審計判斷力和綜合分析能力,一方面使審計人員具備創(chuàng )新能力,能夠發(fā)現問(wèn)題的能力;另一方面,能夠以聯(lián)系發(fā)展的觀(guān)念提出解決問(wèn)題的建議。建立一套完備的、切實(shí)可行的培訓制度,有計劃、有重點(diǎn)地采用多種途徑,抓好在職審計人員的專(zhuān)業(yè)培訓,特別是多樣化、創(chuàng )新的方法訓練,著(zhù)力培養復合型人才,優(yōu)化審計隊伍的知識結構,使之適應績(jì)效審計發(fā)展趨勢的需要。三是有效整合審計人力資源。各級審計機關(guān)要認真分析審計隊伍現狀,合理配置人力資源,充分發(fā)揮審計的整體優(yōu)勢。在加強審計機關(guān)內部各職能處室和上下級審計機關(guān)之間聯(lián)動(dòng)協(xié)作的基礎上,充分利用外部人力資源為審計服務(wù),做到不求所有,但求所用,發(fā)揮他們在真實(shí)合法性審計方面的優(yōu)勢。此外,審計機關(guān)還應積極探索建立審計人員職業(yè)化管理體制,通過(guò)完善考核、競爭、激勵、獎懲等機制,創(chuàng )造有利于審計人才成長(cháng)的環(huán)境。
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