農村征地制度亟須改革
中國農村土地之所以缺乏市場(chǎng)估價(jià)機制，根源在于對憲法規定的基本誤解及其造成的過(guò)多國家管制和干預。眾所周知，1982年憲法第10條規定了土地所有權的城鄉二元體制，由此產(chǎn)生一個(gè)普遍誤解：在農村土地的城市化過(guò)程中，必須由國家征收農地才能使之成為城市土地——既然農村土地屬于“集體所有”，城市土地則屬于“國家所有”，國家要獲得村集體所有的土地豈不是得通過(guò)征收嗎?美國聯(lián)邦或地方政府要獲得私有土地，不也得通過(guò)征收嗎?這種論點(diǎn)看起來(lái)順理成章，其實(shí)混淆了“國家”和“政府”兩個(gè)性質(zhì)不同的概念。美國要把土地從私人所有變?yōu)檎�，政府作為公法人�?shí)際擁有土地，當然要經(jīng)過(guò)征收，但是沒(méi)有人認為中國憲法意義上的城市土地“國有”是指某一級政府所有。事實(shí)上，憲法第9條明確規定，自然資源“屬于國家所有，即全民所有”。由此可見(jiàn)，我們的“國有”其實(shí)是指人民而非政府所有，政府只是代表人民履行土地的管理職能。既然如此，土地性質(zhì)從集體所有變?yōu)槿袼�，未必需要政府出面征收。當然，如果是政府自己要蓋大樓，土地使用權在從私人轉移到政府之前必須經(jīng)過(guò)征收，但是如果土地使用權只是從村集體或農民轉移到開(kāi)發(fā)商或城市居民，則完全可以通過(guò)利益相關(guān)人的自愿交易完成，除非土地所有權和使用權的轉移確實(shí)涉及憲法規定的“公共利益”，并只有通過(guò)強制征收才可能順利轉移。
“農地城市化需要征收”的怪論不僅從理論上誤解了土地所有權的性質(zhì)，而且對中國發(fā)展模式產(chǎn)生了深遠后果。它使所有城市化過(guò)程都搭上了“公共利益”的便車(chē)，讓地方政府成為拉動(dòng)中國經(jīng)濟增長(cháng)的引擎;憲法規定集體所有制的意圖原本是要保護農民土地權利，現在卻成為政府全面干預農村發(fā)展的借口。一方面受土地財政誘惑，另一方面迫于地方GDP指標的'政績(jì)壓力，地方政府當然是很“歡迎”這種憲法誤讀的。只要農村城市化意味著(zhù)征地，地方“二財政”就得到保障，地方GDP也能連年實(shí)現兩位數增長(cháng)，官員政績(jì)也就錦上添花。但是這種政府人為拉動(dòng)的增長(cháng)模式不僅嚴重偏離了市場(chǎng)經(jīng)濟軌道，造成大量浪費社會(huì )資源、加劇生態(tài)環(huán)境污染等嚴重后果，而且還因為補償標準不公而產(chǎn)生大量侵害農民土地權利、剝奪農民基本生計的社會(huì )悲劇。
要從制度上防止農村征地悲劇重演，必須首先消除農地用途變更等于政府征地的錯誤理解，讓中國農村的城市化按照平等談判、自愿交易的市場(chǎng)經(jīng)濟規律自然而然地正常展開(kāi)。對于因公共利益需要而不得不通過(guò)政府強制征收的項目，則必須在保證農民有效參與的基礎上落實(shí)公正補償原則。唯其如此，才能保證拆遷自焚(唐福珍事件)或征地自焚(峨眉山事件)等社會(huì )悲劇不再重演。
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