不發(fā)達地區實(shí)行國庫集中支付對策初探

2001年國務(wù)院第九十五次會(huì )議明確中央六部委為財政國庫管理制度改革的試點(diǎn)部門(mén)，并自2001年7月1日起開(kāi)始國庫集中支付制度試點(diǎn)，標志著(zhù)我國國庫集中支付制度改革正式啟動(dòng)，隨后試點(diǎn)在我國各省市逐步展開(kāi)，筆者于2003年作為不發(fā)達地區基層單位人員也參與試點(diǎn)，在試點(diǎn)中也發(fā)現有許多需要關(guān)注和改進(jìn)的地方�，F就不發(fā)達地區實(shí)行這項新制度過(guò)程中應注意的及對策作初步探討。
一、不發(fā)達地區實(shí)行國庫集中支付制度的意義
就全國而言，實(shí)行國庫集中支付制度利大于弊，意義很大，但作為不發(fā)達地區以下兩點(diǎn)更能凸現其好處:一是實(shí)行國庫集中支付有利于庫款統一調度，提高財政資金使用效益。不發(fā)達地區財政收入少，可利用資金量小，過(guò)去由于多頭撥款和資金多戶(hù)頭存放，使大量資金沉淀在基層賬戶(hù)上，不能有效利用時(shí)間差增加效益。實(shí)行國庫集中支付后，預算單位由分散賬戶(hù)存放變?yōu)閱我毁~戶(hù)存放，由層層下?lián)茏優(yōu)閲鴰旒�中支付，單位賬戶(hù)余額始終為零，把暫時(shí)不用的資金集中在國庫，有利于財政資金的統一調度和管理，增強財政宏觀(guān)調控能力，用于干大事、干急事，可管好用活閑置資金，提高財政資金使用效益。二是實(shí)行國庫集中支付有利于強化專(zhuān)項資金的使用監管，防止單位擠占、挪用、截留，使專(zhuān)項資金切實(shí)用在建設項目上。對于不發(fā)達地區預算單位來(lái)說(shuō)，部門(mén)預算的編制、執行，基本無(wú)須用國庫集中支付強化監管，財政預算全面實(shí)行基數包干，嚴格按照“以收定支，量入為出，量力而行，盡力而為”的原則和“一要吃飯，二要建設”的要求預算，公用經(jīng)費預算不足，所以強化專(zhuān)項資金的監督管理應是國庫集中支付的重點(diǎn)所在。實(shí)行國庫集中支付后，可以有效地改變過(guò)去賬戶(hù)上“只要有錢(qián)就可用，錢(qián)上又沒(méi)寫(xiě)‘專(zhuān)項’，只要‘專(zhuān)項’不開(kāi)支，誰(shuí)也拿我沒(méi)辦法”的被動(dòng)局面，財政、審計部門(mén)可根據國庫專(zhuān)項資金類(lèi)、款、項開(kāi)支線(xiàn)索，毫不費力地監督專(zhuān)項資金使用中是否存在擠占、挪用情況，使國家專(zhuān)項資金真正用到刀刃上，用在建設上。另外，對一些建設項目清楚、使用目的明確、可直接落實(shí)到項目實(shí)施者手中的專(zhuān)項，可進(jìn)行直接支付。由于實(shí)際資金不經(jīng)過(guò)一級級單位賬戶(hù)，單位想擠占、挪用、截留專(zhuān)項資金已不可能。有效的保證了項目建設資金到位，項目建設的開(kāi)展。
二、不發(fā)達地區實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)中應關(guān)注的問(wèn)題
我國地域遼闊，不同地區水平相差懸殊，財政收支狀況也不盡相同，對于西部不發(fā)達地區，特別是不發(fā)達的市、縣，在實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)時(shí)應關(guān)注以下問(wèn)題。
1、國庫集中支付如何監督部門(mén)預算實(shí)施的問(wèn)題。就部門(mén)預算而言，中央和地方不同，發(fā)達地區與不發(fā)達地區也不同。中央部門(mén)和發(fā)達地區編制預算時(shí)根本不考慮工資發(fā)放，主要考慮的是基本建設項目、專(zhuān)項資金和公用經(jīng)費預算的多少，因此在實(shí)施部門(mén)預算時(shí)，確有必要強化對預算和執行進(jìn)行監督。由于實(shí)施有效的國庫集中支付，一些虛列、不實(shí)、無(wú)法實(shí)現的項目被而然的發(fā)現；擠占、挪用等現象被制止。而不發(fā)達地區的預算基本上是吃飯財政，相當一部分單位連工資都無(wú)法按時(shí)發(fā)放，預算時(shí)只考慮非常少的一點(diǎn)公用經(jīng)費，甚至連維持起碼的單位正常運轉都談不上，因此如何用國庫集中支付來(lái)達到監督部門(mén)預算及執行情況，對于發(fā)達地區和不發(fā)達地區監管的重點(diǎn)和應有所不同。
2、實(shí)行國庫集中支付應具備的硬件的問(wèn)題。國庫集中支付優(yōu)點(diǎn)之一就是要達到快速、準確，因此一般要求應以文檔傳遞、上報、錄入、審批。這就必須具備一定的硬件基礎，最起碼應該有機、打印機。因此在試點(diǎn)和實(shí)行時(shí)應該首先考慮單位的經(jīng)濟情況、人員多少、辦公設施狀況等，看能否達到以電子文檔傳遞、上報、錄入的要求，是否需要代報、代錄。在試點(diǎn)中因硬件達不到要求，由財政部門(mén)代報、代錄的情況確實(shí)存在，不僅增加了財政部門(mén)的工作量，而且達不到試點(diǎn)的效果。
3、國庫集中支付軟件設計問(wèn)題。為滿(mǎn)足中央和地方國庫集中支付改革的需要，財政部和地方財政部門(mén)都委托一些軟件公司相繼開(kāi)發(fā)了一些國庫集中支付軟件。軟件的設計雖然暫時(shí)滿(mǎn)足了試點(diǎn)的大部分要求，但在界面的設計上、操作的難易度、實(shí)用性、人性化、代替手工、聯(lián)網(wǎng)功能、超前化的程度等方面仍然存在許多不盡人意的地方。所以在試點(diǎn)前，對軟件設計單位選擇上至少要求有較為豐富的財務(wù)軟件設計經(jīng)驗，在試點(diǎn)中組織財政和預算單位中的有軟件操作經(jīng)驗的人再參加軟件改進(jìn)，并不斷完善，才能促進(jìn)國庫集中支付工作。
4、銀行內票據交換問(wèn)題。包括商業(yè)銀行與國庫之間的交換、商業(yè)銀行之間的交換。要盡量考慮如何加快交換進(jìn)度，實(shí)現實(shí)時(shí)清算。避免因零余額賬戶(hù)開(kāi)設和交換，使預算單位單位的水、電、電話(huà)費等托收無(wú)承付業(yè)務(wù)，無(wú)法在試點(diǎn)銀行運行而被迫取消而少了銀行間結算的一項業(yè)務(wù)的情況出現。
5、國庫集中支付運行成本問(wèn)題。改革就是為了提高效益、降低成本。由于實(shí)行國庫集中支付，財政部門(mén)將用款額度要細分至最基層預算單位，記賬、下達用款計劃、審批，要經(jīng)過(guò)“二上二下”，大大增加了財政國庫部門(mén)和預算單位的工作量，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機構和人員是無(wú)法做好此項工作的。而預算單位主管部門(mén)要對所有的下級單位的用款計劃和直接支付申請進(jìn)行審核、匯總和上報，不增加人員也是很難做好此項工作的，加之軟件設計、銀行等方面的問(wèn)題，許多工作還要靠手工操作，很多時(shí)間又要用來(lái)跑銀行、跑財政，極大地增加了預算單位財務(wù)部門(mén)的工作量。所以這就涉及一個(gè)成本和效益的問(wèn)題，對于不發(fā)達地區，我們是否能真正計算一下因實(shí)行國庫集中支付帶來(lái)的效益和我們需要投入的比例關(guān)系。
6、選擇試點(diǎn)單位的。國庫集中支付是一項全新的、難度比較大的工作，在試點(diǎn)單位的選擇上應考慮以下幾方面的問(wèn)題：一是預算單位是否具有代表性，是否已實(shí)現電算化，能否達到試點(diǎn)經(jīng)驗、發(fā)現問(wèn)題、及時(shí)完善的目的；二是人員素質(zhì)能否達到要求，理解力如何，能否完成此項工作，是否會(huì )引起記賬混亂；三是財務(wù)人員是否操作過(guò)機，有沒(méi)有軟件操作經(jīng)驗；四是試點(diǎn)商業(yè)銀行的規模如何，能否接納眾多單位和人員，硬件條件是否具備，人員是否能勝任零余額賬戶(hù)核算的要求，服務(wù)態(tài)度如何等。在試點(diǎn)中的確存在由于所選某商業(yè)銀行對國庫集中支付理解不到位，匆忙應付，加之辦事人員素質(zhì)差、服務(wù)不到位，常造成錯賬、單據丟失、對賬不清、業(yè)務(wù)不能按時(shí)辦理等，引起預算單位的不滿(mǎn)，給試點(diǎn)工作造成了一些被動(dòng)，應引起高度重視。
三、不發(fā)達地區實(shí)行國庫集中支付對策
作為不發(fā)達地區，應該實(shí)事求是，用的觀(guān)對待國庫集中支付改革，不能人云亦云，不能不切實(shí)際的照搬照抄，全面實(shí)施。要通過(guò)試點(diǎn)發(fā)現問(wèn)題，并積極探索切合實(shí)際的解決問(wèn)題的辦法，為試點(diǎn)工作的深入和擴大范圍鋪平道路。由于國庫集中支付是一項政策性強、涉及面廣的系統工程，不僅涉及財政、國庫、銀行、預算單位等許多部門(mén)，還涉及財政資金的撥付程序、支付方式、賬戶(hù)設置、賬務(wù)處理、銀行結算方式、對賬方式等的變化，而且還直接到預算單位的管理方式、工作習慣等，因此從試點(diǎn)情況出發(fā)，作為不發(fā)達地區實(shí)行國庫集中支付采取的對策有以下幾點(diǎn):
（一）制定規章制度，規范試點(diǎn)運行。國庫集中支付尚處于試點(diǎn)和推廣階段，各地各單位所處的角度不同，遵從度也不一樣，為規范其正常運行，防止出現偏差，各地應在遵照財政部、人民銀行頒布的有關(guān)國庫集中支付的“方案”、“辦法”和“制度”的基礎上，結合當地的發(fā)展、財力狀況，制定切實(shí)可行的符合當地財政管理改革需要的“辦法”等，使國庫集中支付有法可依，以促其正確運行。
（二）圍繞改革措施，堅持便利原則。國庫集中支付作為一項新的改革措施，其中之一就是改變過(guò)去資金撥付層層下達、環(huán)節多、流轉慢的弊端，通過(guò)改革要達到方便各預算單位用款，使資金運行快捷、準確。如果新的改革措施不僅不能達到這個(gè)目的，反而更加增加了繁瑣度，運行更慢，不能達到便利要求，就要多思謀，是在什么環(huán)節出了問(wèn)題，并有的放矢的解決，才能使這項改革得到支持和擁護。
（三）降低運行成本，保證改革成效。不發(fā)達地區只有堅持節約和提高效益并舉，經(jīng)濟才能發(fā)展。由于實(shí)施國庫集中支付，加強了財政資金的統一調度和管理，不僅盤(pán)活了一部分沉淀資金，支持了地方經(jīng)濟發(fā)展；而且由于抓好了專(zhuān)項資金的監管運行，還避免了資金的擠占、挪用、截留，在一定程度上也為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了保障。但我們也應時(shí)刻注意，改革的成功不能以增加成本為代價(jià)。不能因為實(shí)行國庫集中支付，工作量大了就要增加機構、增加人員，這樣無(wú)形中將會(huì )增加了改革的成本，就會(huì )出現得不償失，改革也就是去了光彩。
（四）積極穩妥，分步實(shí)施。國庫集中支付的實(shí)施是一項龐大的系統工程，其基本功能的實(shí)現應具備以下幾個(gè)條件：其一就是國庫單一賬戶(hù)的設立，包括國庫單一賬戶(hù)、零余額賬戶(hù)等，它的設立可通過(guò)行政行為來(lái)實(shí)現。其二是財政支付信息系統的建立。該系統要求運用計算機將財政部門(mén)、國庫、預算單位、商業(yè)銀行連接起來(lái)，適時(shí)將預算指標信息和支付信息進(jìn)行傳遞，達到快速、準確。其三是銀行間適時(shí)清算系統的建立，及時(shí)對預算單位零余額賬戶(hù)進(jìn)行資金清算。其四是各預算單位財會(huì )電算化達到初級以上水平，財務(wù)人員素質(zhì)較高，有一定操作計算機和軟件的經(jīng)驗。其五是國庫集中支付的軟件設計完善。
從不發(fā)達地區的情況看，以上大部分條件都不具備，而國庫集中支付改革是必須要實(shí)施的，因此不發(fā)達地區應從本地實(shí)際出發(fā)，先行試點(diǎn)取得經(jīng)驗，然后完善措施，分步實(shí)施，最后走全面實(shí)行的路子。一是選擇一些代表性強、財務(wù)管理有序、財務(wù)主管經(jīng)驗豐富、具有一定硬件基礎的單位，特別是已實(shí)現財會(huì )電算化，最好是主管部門(mén)已基本實(shí)現本部門(mén)集中核算的單位，這樣實(shí)施難度小，并能隨時(shí)發(fā)現問(wèn)題、總結經(jīng)驗。二是軟件的設計應盡量人性化，簡(jiǎn)單實(shí)用，模塊組合緊湊，界面明晰，能在錄入、上報替手工操作，實(shí)現自動(dòng)化，特別是要解決因零余額賬戶(hù)按類(lèi)、款、項細分對賬造成出納工作量大的實(shí)際情況，并能從長(cháng)遠考慮，解決網(wǎng)上傳輸的問(wèn)題。三是在商業(yè)銀行的選擇上要引入競爭機制，選擇一些服務(wù)設施齊全、服務(wù)態(tài)度好、質(zhì)量一流的銀行開(kāi)展此項業(yè)務(wù)，能達到事半功倍的效果。四是加大培訓力度，通過(guò)會(huì )計人員繼續等多種培訓手段，提高財會(huì )人員對國庫集中支付的認識，為隨后的實(shí)行奠定基礎。五是對一些條件不太成熟但又有專(zhuān)項資金的單位，先行進(jìn)行專(zhuān)項資金的國庫集中支付，待條件成熟后逐步過(guò)渡為全面國庫集中支付。

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