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專(zhuān)項驗收取消后如何推進(jìn)碼頭防污應急能力建設
摘 要：在專(zhuān)項驗收制度取消的背景下，如何推進(jìn)港口碼頭防污應急能力建設是海事管理機構亟待解決的重要課題。本文從港口碼頭防污應急能力建設的建設意義、法律來(lái)源、建設內容入手，結合相關(guān)法規以及交通運輸部2013年第19號令，探討港口碼頭防污應急能力建設工作從多種途徑開(kāi)展的可能性。
關(guān)鍵詞：碼頭防污 應急能力 專(zhuān)項驗收
一、港口碼頭防污應急能力建設的意義
1、建設意義
隨著(zhù)海洋經(jīng)濟、港口產(chǎn)業(yè)尤其是石化工業(yè)的迅速發(fā)展，沿海港口綜合運輸能力持續提高，船舶進(jìn)出港艘次和危險品船舶貨運量增長(cháng)迅速，船舶大型化趨勢日益明顯，發(fā)生船舶污染事故的風(fēng)險不斷增加。近年來(lái)國內外頻繁發(fā)生的重大海洋污染事故和敏感脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境使得港口碼頭防污應急能力建設更為迫切。
2、法律依據
2010年3月正式實(shí)施的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《防污條例》)規定港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位(以下統稱(chēng)“港口碼頭”)應當制定有關(guān)安全營(yíng)運和防治污染的管理制度，按照國家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的規范和標準，配備相應的防治污染設備和器材。并定期檢查、維護配備的防治污染設備和器材，確保防治污染設備和器材符合防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的要求。
《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“4號令”)在《防污條例》基礎上進(jìn)一步提出了“防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的要求”的具體涵義，即港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位應當編寫(xiě)報告，評價(jià)其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類(lèi)、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動(dòng)所必需的污染監視監測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應急處置能力相適應。
3、建設內容
從上述法律來(lái)源分析，港口碼頭的防污應急能力包括應急預案體系、應急體制機制、應急信息系統、應急設備設施、應急隊伍建設五方面。其中應急設備設施主要應從污染監視監測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應急處置能力進(jìn)行建設。監視監測能力體現了港口碼頭的防污染預防預控能力，污染物接收能力體現了港口碼頭的污染物的消化處理能力，應急處置能力則體現了港口碼頭對污染物的卸載、圍控、回收、清除等能力。三種能力相輔相成，缺一不可。
港口碼頭的防污應急能力的建設目標確定主要依據現有的相關(guān)國家標準、交通行業(yè)標準《港口碼頭溢油應急設備配備要求》(JT/T451-2009)、《船舶修造和拆解單位防污染設施設備配備及操作要求》(JTT 787―2010)、交通運輸部海事局公布的《港口建設項目船舶污染環(huán)境風(fēng)險評價(jià)專(zhuān)項技術(shù)導則》以及經(jīng)海事管理機構審查批復同意的《船舶污染風(fēng)險和防治能力評價(jià)報告》。
二、專(zhuān)項驗收制度取消后防污應急能力建設面臨的困境
專(zhuān)項驗收制度是在《防污條例》第二章第十三條中明確提出的，旨在通過(guò)驗收這一重要抓手來(lái)推動(dòng)港口碼頭企業(yè)加強防污應急能力建設。交通運輸部2011年第4號令第三章具體對專(zhuān)項驗收程序、內容、審批等進(jìn)行具體規定。十八大以來(lái)，在中央簡(jiǎn)政放權、職能轉變的改革背景下，“專(zhuān)項驗收”制度被列為交通運輸部取消的行政許可審批項目之一。2013年11月8日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2013〕44號)，標志著(zhù)專(zhuān)項驗收制度正式取消。
2013年12月7日，《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規規定》(國務(wù)院令第645號)刪去了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第十三條第一款中“并通過(guò)海事管理機構的專(zhuān)項驗收”。
2013年12月24日，交通運輸部2013年第19號令對原“4號令”進(jìn)行修訂，刪除了原來(lái)第三章“專(zhuān)項驗收”的全部?jì)热�，取而代之的是在第七條后新增“第八條、第九條”。第八條內容為：“港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位應當按照交通運輸部的要求制定有關(guān)安全營(yíng)運和防治污染的管理制度，按照國家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的規范和標準，配備必須的防治污染設備和器材，確保防治污染設備和器材符合防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的要求”。
第九條內容為：“港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位應當編寫(xiě)報告，評價(jià)其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類(lèi)、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動(dòng)所必需的污染監視監測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應急處置能力相適應。
交通運輸主管部門(mén)依法開(kāi)展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作時(shí)應當對評價(jià)報告進(jìn)行審查，確認其具備與其所從事的作業(yè)相應的船舶污染防治能力。”
與“4號令”原文相比，新修訂的“4號令”的第八、第九條雖然刪除了“通過(guò)海事管理機構專(zhuān)項驗收”的表述，但仍延續了修訂前關(guān)于港口碼頭防污應急能力建設概括性要求的具體規定。由此可見(jiàn)，專(zhuān)項驗收制度的取消，并不意味著(zhù)港口碼頭業(yè)主單位可以終止或免除港口碼頭防污應急能力建設，港口碼頭防污應急能力建設依然是港口碼頭業(yè)主必須履行的法定義務(wù)。
專(zhuān)項驗收制度取消后，港口碼頭防污應急能力建設面臨的幾個(gè)問(wèn)題：
專(zhuān)項驗收制度取消后，部分碼頭業(yè)主對碼頭防污應急能力建設在一定程度上存在認識上的誤區，片面地理解為專(zhuān)項驗收制度的取消同時(shí)也免除了其應急能力建設的義務(wù)，對碼頭防污應急能力建設的緊迫性和重要性的認識有所松懈，主觀(guān)上存在“等、拖、推”的消極思想，港口碼頭防污應急能力建設推進(jìn)工作基本處于停滯狀態(tài)。
專(zhuān)項驗收制度取消后，如何落實(shí)碼頭防污應急能力建設的問(wèn)題尚未明確，具體的配套操作性文件尚未出臺，處于政策過(guò)渡期中的海事管理機構對應急能力建設推進(jìn)力度底氣略顯不足，推進(jìn)要求無(wú)依據，檢驗方式不明確，保障機制未形成。
雖然新修訂的“4號令”中提出：交通運輸主管部門(mén)依法開(kāi)展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作時(shí)應當對評價(jià)報告進(jìn)行審查，確認其具備與其所從事的作業(yè)相應的船舶污染防治能力�；\統地規定了港口碼頭防污應急能力建設情況的檢驗方式和時(shí)間，但上述規定僅要求在碼頭驗收時(shí)開(kāi)展應急能力的核查確認工作，對當中所指的“驗收”具體為哪種驗收，實(shí)施單位“交通運輸主管部門(mén)”具體為誰(shuí)都未予以明確，而且對于大量的現有碼頭的核查工作如何落實(shí)也尚未明確規定。
三、新形勢下港口碼頭防污應急能力建設的思路
根據目前港口碼頭企業(yè)在建設、運營(yíng)階段所需要做的驗收、核查等行政審批的情況，按照“驗收”的種類(lèi)和實(shí)施單位不同，港口碼頭防污應急能力建設可能產(chǎn)生以下幾種模式：
1、海事部門(mén)采取多種方式推進(jìn)
海事管理機構在進(jìn)行船舶進(jìn)出港靠泊審批時(shí)，碼頭適靠是審批的重點(diǎn)之一。若海事部門(mén)作為應急能力建設的主管部門(mén)，可依托船舶進(jìn)出港審批權繼續推進(jìn)港口碼頭防污應急能力建設。對于潛在的污染風(fēng)險的船舶，如果港口碼頭明顯不具備與船舶污染風(fēng)險相適應的防污應急能力，海事管理機構可以此為由拒絕船舶進(jìn)港作業(yè)。對于不同建設階段或要求的港口碼頭可采用不同的方式：
新改擴建碼頭。根據《中華人民共和國水上水下活動(dòng)通航安全管理規定》(部2011年5號令)，碼頭進(jìn)行新改擴建工程均需開(kāi)展“水上水下活動(dòng)通航安全影響論證和通航安全評估”，該工作要求對船舶防污染內容進(jìn)行簡(jiǎn)單評估。因此，可以在通航安全批復和碼頭運行前的通航安全核查中，將碼頭防污染能力建設相關(guān)要求一并納入核查。此外，對新建碼頭，各級海事管理機構可將防污應急能力建設完成情況作為出具碼頭驗收意見(jiàn)、口岸開(kāi)放意見(jiàn)的重要依據。港口碼頭驗收的牽頭部門(mén)是地方港口主管部門(mén)，港口碼頭的開(kāi)放驗收主管部門(mén)是地方口岸管理部門(mén)，海事管理部門(mén)作為兩個(gè)驗收都必須參加的成員單位，可利用出具會(huì )簽意見(jiàn)的契機，提出防污應急能力建設的實(shí)施意見(jiàn)。但應注意提前介入，盡早部署、統籌安排，避免出現嚴重影響港口碼頭生產(chǎn)建設的情況。
對于需要實(shí)施口岸對外開(kāi)放的港口碼頭，可以將“按照國家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的規范和標準”，“與其所必需的能力相適應”作為對外開(kāi)放的審批條件。在這里，“驗收”可以理解為對外開(kāi)放審批前的驗收。
對于不需要對外開(kāi)放的現有碼頭，雖然沒(méi)有了“專(zhuān)項驗收”這個(gè)抓手，依然可以采用多種手段督促其“按照國家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的規范和標準”，“與其所必需的能力相適應”。其實(shí)對于此類(lèi)碼頭，即使在“專(zhuān)項驗收”取消前，也同樣面臨這個(gè)問(wèn)題，因為對于未通過(guò)“專(zhuān)項驗收”的現有碼頭，沒(méi)有明確罰則。
2、納入環(huán)評和環(huán)保驗收工作，海事主管機關(guān)參與環(huán)評審查和環(huán)保驗收
目前“環(huán)評導則”正在進(jìn)行修訂，“大連7・16”事故后，在環(huán)評審查中越來(lái)越重視污染風(fēng)險部分的內容，納入環(huán)評和環(huán)保驗收工作，對于新建碼頭具有較強的約束力。但這種模式僅適用于新建碼頭工程，不適用于現有碼頭，會(huì )產(chǎn)生不同階段的碼頭多部門(mén)管理的情況;海事主管機關(guān)參與環(huán)保驗收，還需要與環(huán)保部門(mén)進(jìn)行協(xié)調;而且海事主管機關(guān)只是參與驗收，與“交通運輸主管部門(mén)依法開(kāi)展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作”不是完全相符，與海事部門(mén)主管船舶污染應急也不相適應。所以，不建議采取此種模式。
3、納入港口管理部門(mén)的行政審批工作中
此種模式能夠同時(shí)解決新建碼頭和現有碼頭的實(shí)施問(wèn)題。港口管理部門(mén)對現有碼頭的行政審批主要是“港口經(jīng)營(yíng)許可證”三年一次的換證，在換證條件中需要加入防污染能力建設的相關(guān)要求。但這種模式涉及到港口管理部門(mén)和海事管理部門(mén)的合作，由港口管理部門(mén)推進(jìn)港口碼頭應急能力建設，而后期的應急指揮、應急處置等工作由海事部門(mén)負責，這種情況下，需要從交通運輸部的高度協(xié)調部海事局和水運局的工作，各地海事局也要協(xié)調與當地港口管理部門(mén)的工作。此外，防污能力的建設和使用兩個(gè)階段的監管分離，勢必會(huì )給區域應急能力統籌整合帶來(lái)問(wèn)題。所以，如果采用此種模式，需要從更高的層次進(jìn)行科學(xué)統籌。
參考文獻：
[1]《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》.國務(wù)院令第561號.2009年9月9日
[2]《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定.國發(fā)〔2013〕44號).2013年11月8日
[3]《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規定》.交通運輸部令2013年第19號.2013年12月24日
[4]《交通運輸部關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的公告》.2013年第77號.2013年12月23日
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