公共危機管理的概念

　　公共政府部門(mén)除負責日常的程序化工作外，還負有處理不確定性的緊急或突發(fā)事件的責任。對于公共政府部門(mén)處理緊急或突發(fā)性事件的研究，通常被冠以“危機管理 ”、“公共危機管理”、“政府危機管理”、“政府應急管理”等不同名稱(chēng),在不同的概念體系下展開(kāi),但是綜觀(guān)其內容,可以說(shuō)基本上都是圍繞“在緊急狀態(tài)或危機狀態(tài)下,政府如何運作”這一主題進(jìn)行的。人們從不同的學(xué)科出發(fā),觀(guān)察、分析和研究公共危機管理面臨的問(wèn)題,做出了許多理論上的分析和解釋,形成了多學(xué)科交叉的研究態(tài)勢。

　　1.危機的含義。

　　危機一詞來(lái)源于希臘語(yǔ)。目前，不同學(xué)科由于角度不同，對危機的含義有不同定義。危機管理理論認為，危機是事物的一種不穩定狀態(tài)，在危機到來(lái)時(shí)，當務(wù)之急是要實(shí)行一種決定性的變革;企業(yè)管理學(xué)認為，危機是一種決策形勢，在此形勢下，企業(yè)的利益受到威脅，任何拖延均可能會(huì )失控而導致巨大損失;組織行為學(xué)認為，危機是組織明顯難以維持現狀的一種狀態(tài)。一般認為，危機通常是在決策者的核心價(jià)值觀(guān)受到嚴重威脅或挑戰、有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅速決策等不利情景的會(huì )聚。危機是對組織系統的總體目標和利益構成威脅而導致的一種緊張狀態(tài)。危機根據影響時(shí)空的范圍分為國際危機、國內危機和局部組織危機。

　　對于危機的定義，目前我國學(xué)界大都引用羅森塔爾(Rosenthal)等人的觀(guān)點(diǎn)，即危機就是對一個(gè)社會(huì )系統的基本價(jià)值和行為準則架構產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關(guān)鍵決策的事件” 。最早的危機研究集中在國防和軍事領(lǐng)域，之后，危機的概念被應用到企業(yè)等私人部門(mén);近些年來(lái)，政府和公共領(lǐng)域的危機逐漸被人們所關(guān)注。

　　一般說(shuō)來(lái), 危機管理中的“危機”, 包括Emergency(緊急事態(tài))、Crisis(危機)及Risk(風(fēng)險)等表述危險狀態(tài)或者緊急事態(tài)的情形。Crisis(危機)是指構成社會(huì )體制的既存的人力、物力、信息、能源等要素以及使這些要素發(fā)揮作用的諸原理及價(jià)值處于崩潰和恢復的轉機之中的極其危險的狀態(tài)或者時(shí)代轉換期。因此, 與Crisis Management相對應的危機管理是指一個(gè)國家或者地區受到外來(lái)軍事攻擊之際, 需要采取軍事的及非軍事的措施, 來(lái)應對軍事上乃至政治上極其危險的狀態(tài)。Risk(風(fēng)險)意味著(zhù)被置于危害、損害、損失等危險狀態(tài), 因而與Risk Management相對應的危機管理多用來(lái)表述企業(yè)層面的風(fēng)險管理機制, 其與行政組織“危機管理”對危機的把握方法是不相同的。不過(guò), 二者具有諸多共通之處, 可以相互學(xué)習借鑒, 互為補充。Emergency(緊急事態(tài))是指構成社會(huì )體制的人力、物力、信息、能源等要素, 由于某種沒(méi)有或者無(wú)法預期的情況發(fā)生, 而直面遭受重大損害的威脅或者已經(jīng)遭受重大損害, 要求立即予以支援及救助等即時(shí)應對的全部緊急事態(tài)或者非常事態(tài), 如大規模地震、特大洪水等突發(fā)性事件導致的需要即時(shí)支援及救助的狀態(tài)等。因此, 與Emergency Management相對應的危機管理主要是指中央政府及地方各級政府等行政組織介入的, 應對諸如自然災害、技術(shù)災害、傳染性疾病、經(jīng)濟性恐慌、恐怖事件、暴動(dòng)等國內各類(lèi)突發(fā)性事件導致需要支援及救助的狀態(tài)等。

　　2.危機管理的內涵。

　　所謂危機管理，就是指組織為應付各種危機情境所進(jìn)行的信息收集、信息分析、問(wèn)題決策、計劃制訂、措施制定、化解處理、動(dòng)態(tài)調整、經(jīng)驗總結和自我診斷的全過(guò)程。危機管理的目的就是變危險為機遇，使之越過(guò)陷阱進(jìn)入新的發(fā)展階段。從最廣泛的意義上說(shuō)，危機管理包含對危機前、危機過(guò)程中、危機后所有方面的管理。通過(guò)尋找危機根源、本質(zhì)及表現形式，并分析它們所造成的沖擊，就能夠通過(guò)降低風(fēng)險和緩沖管理來(lái)更好地進(jìn)行危機管理。簡(jiǎn)而言之，有效的危機管理需要做到如下方面：減少危機的來(lái)源、范圍和影響;提高危機初始管理的地位;改進(jìn)危機沖擊的反應;完善修復管理，以能迅速有效地減輕危機造成的損害。

　　3.公共危機管理的界定。

　　為了與私人領(lǐng)域的危機管理(CrisisManagement)相區別,國內學(xué)術(shù)界有兩種傾向:一是使用“政府危機管理”這一概念,以強調政府在危機管理中的主體地位,二是使用“公共危機管理”。這是美國“9111”事件之后,我國危機管理研究的一大特色。從某種意義上講,“公共危機管理 ”這一概念的采用,更多地是受了公共管理理論的影響,公共管理理論將整個(gè)社會(huì )的管理劃分為公共和私人兩個(gè)相互區別的領(lǐng)域,公共領(lǐng)域強調管理主體的公共性和管理目標或者利益追求的公共性,并且,使用公共危機管理意在強調其管理的主體并不僅僅是政府,還有非營(yíng)利組織等其它組織,政府在其中起主導作用。至于概念的內涵,“公共危機管理 ”和“政府危機管理”并無(wú)太大的差異。在實(shí)踐中,我國政府部門(mén)更傾向于使用“應急管理(CrisisManagement)”這一概念。因為,一方面“應急”本來(lái)就是管理部門(mén)應對突發(fā)或緊急事件的一個(gè)專(zhuān)門(mén)詞匯;另一方面, “危機 ”一詞習慣上用來(lái)表示重大的、影響生死存亡的事件或狀態(tài),比如:合法性危機、生存危機等。雖然,“應急管理 ”也注重理論的建構,也強調預防、緩解、響應和恢復等管理過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節,但是,事實(shí)上它更多的是在于實(shí)務(wù)或操作層面上使用這一概念的。在國外,危機管理領(lǐng)域也存在兩個(gè)不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就這兩個(gè)概念的淵源來(lái)看,“危機管理 ”的使用要比“應急管理”要早,危機管理最早主要盛行于企業(yè)界,后來(lái),危機管理開(kāi)始在公共部門(mén)出現,主要局限于軍事和外交領(lǐng)域,也即政治危機、軍事危機和外交危機的處理和應對。“應急管理”主要研究政府在處理各種突發(fā)事件中的管理活動(dòng),它更注重實(shí)務(wù)和操作。“應急管理 ”雖然有其獨特的研究對象和范圍,但是從理論上講,它實(shí)際上是危機管理理論在政府管理中的應用,應當屬于“危機管理”知識領(lǐng)域中的一個(gè)部分。

　　綜上所述，公共危機管理是一種有組織、有計劃、持續動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，是政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預防、處理和消弭危機的過(guò)程。公共危機管理不同于通常狀態(tài)下的政府行政管理。

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