- 相關(guān)推薦
資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的法律思考
經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放,我國已基本起建立國家宏觀(guān)調控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機制。但同時(shí)也應看到,我國部分產(chǎn)品價(jià)格還沒(méi)有理順,特別是資源價(jià)格形成機制不夠合理!吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃的建議》指出,我國的土地、淡水、能源、礦產(chǎn)資源和環(huán)境狀況對經(jīng)濟發(fā)展已構成嚴重制約,要把節約資源作為基本國策。目前,《關(guān)于深化價(jià)格改革促進(jìn)資源節約和環(huán)境保護的意見(jiàn)》已獲得國家發(fā)改委主任辦公會(huì )議原則通過(guò),在繼續征求地方意見(jiàn)后,將上報國務(wù)院,如果獲批,意味著(zhù)中國的資源性產(chǎn)品價(jià)格將在2007年后全面調整,很可能迎來(lái)一輪大提價(jià)。我們認為,任何一次大的價(jià)格變化,都是不同行業(yè),不同市場(chǎng)主體和不同人群利益此長(cháng)彼消的過(guò)程,都會(huì )影響到居民的生活水平,經(jīng)濟改革既要堅持科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求,更要充分考慮各方面的承受能力,實(shí)現構建和諧社會(huì )的目標。
一、水、電、氣等行業(yè)應當實(shí)行價(jià)格嚴格管制下的國有壟斷
我國的競爭法著(zhù)述和教材一般都把供電、供水、供氣等公用事業(yè)納入反壟斷法適用除外的范疇.理由就是它們具有自然壟斷性、無(wú)法或不宜開(kāi)展競爭!白匀粔艛嗑褪墙M織生產(chǎn)的最有效率方式是通過(guò)單一廠(chǎng)商進(jìn)行的行業(yè)”,進(jìn)入該自然壟斷行業(yè)的企業(yè)越多或者越有競爭,該行業(yè)的效益就越低。過(guò)多企業(yè)的進(jìn)入,可能導致傳送網(wǎng)絡(luò )和其他設施的高成本的重復投資。反壟斷法適用除外制度是指對某些特定行業(yè)、領(lǐng)域或在特定條件下.允許一定的壟斷組織、壟斷狀態(tài)或壟斷行為可以合法存在的法律制度.因為在這些領(lǐng)域,壟斷的存在比自由競爭對國民經(jīng)濟和公共利益更有利。將自然壟斷列為反壟斷法適用除外是各國反壟斷法通例。反壟斷法的適用除外制度,除了立足社會(huì )本位之外,價(jià)值鏈的中心環(huán)節同樣是效率與公平。當然,反壟斷法適用除外制度注重的公平是實(shí)質(zhì)公平和社會(huì )公平,效率是社會(huì )整體效率。另外,隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展,自然壟斷的弊端日益顯露,其領(lǐng)域也盡量引進(jìn)競爭機制,反壟斷法適用除外制度從世界范圍看有不斷縮小的趨勢,F在一種流行的看法是。中國經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”是因為有一些重要行業(yè)存在“壟斷”,不能自由進(jìn)入,必須通過(guò)反壟斷法“打破”這些行業(yè)壟斷,實(shí)現所有行業(yè)的自由競爭。但是,水、電、氣等價(jià)格改革,本質(zhì)上是人們之間利益的重新調整。直白點(diǎn)說(shuō)。就是政府、壟斷企業(yè)和民眾的利益調整,政府正在減少水電氣的政策性補貼。并把高額的資源成本,在“市場(chǎng)化”的旗幟下,“在老百姓許可和承受范圍之內”逐漸地轉移到民眾身上。電力、燃氣、自來(lái)水等是人們的基本資源,具有不可替代性。不可替代性產(chǎn)品如果完全交由市場(chǎng)處理,難保不會(huì )出現道德風(fēng)險。而由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的好處,就在于政府可以利用財政資金對資源價(jià)格進(jìn)行平抑,以使水、電這樣一些生活必需品的價(jià)格維持在適度水平。并非是所有的領(lǐng)域都應該完全市場(chǎng)化,特別是公共品提供與公共事務(wù)領(lǐng)域,政府反倒應通過(guò)承擔更多的責任來(lái)滿(mǎn)足人們的必要需求。事實(shí)上。國家在行使經(jīng)濟管理權時(shí),有權對經(jīng)濟結構進(jìn)行設計,包括針對具體的行業(yè),選擇管制還是通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)發(fā)展,以便從整體上調配資源,實(shí)現經(jīng)濟效益最大化。換言之,國家決定某些行業(yè)采用不競爭或有限競爭的“壟斷”格局,是國家依法行使經(jīng)濟管理權的表現和結果,是合法的壟斷(至于合理還是不合理是另外一個(gè)問(wèn)題),不屬于反壟斷法調整的范圍。從國際經(jīng)驗看。世界上多半國家仍然保持公用事業(yè)國家投資、國家所有、國家控股。城市公用事業(yè)的發(fā)展也不是全部私營(yíng)化或是市場(chǎng)化。我國應注意觀(guān)察各國自然壟斷發(fā)展趨勢,結合我國實(shí)際情況,規定自然壟斷在反壟斷法適用除外的范圍。我們認為,應采取反壟斷法適用除外適度化的原則,即少數關(guān)系到國家政治經(jīng)濟安全利益的自然壟斷行業(yè)(如水、電、氣等行業(yè))采取反壟斷法適用除外的制度,對其他大多數傳統的自然壟斷行業(yè)可根據需要逐步引入競爭。
目前,我國對水、電、氣等價(jià)格的監管主要是參照《價(jià)格法》,尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規。對供水、供電、燃氣供應等公用事業(yè)進(jìn)行價(jià)格監管是世界范圍內的普遍做法。相對于壟斷生產(chǎn)者而言,消費者具有明顯的信息劣勢。為確定合理的價(jià)格,政府就必須對壟斷業(yè)務(wù)價(jià)格水平和價(jià)格體系進(jìn)行規范與限制,主要應采取以下措施:
一是加強成本監審。在缺乏競爭和成本約束的情況下,提供公共產(chǎn)品的企業(yè)根本沒(méi)有動(dòng)力降低生產(chǎn)成本。相反會(huì )主動(dòng)提高生產(chǎn)成本,因為高額的生產(chǎn)成本可以增加話(huà)語(yǔ)權和漲價(jià)幅度。根據我國的情況,應以平均成本定價(jià)法作為政府定價(jià)的基本方法,在采用這個(gè)方法時(shí)。前提是企業(yè)的成本支出必須經(jīng)過(guò)嚴格審核并有科學(xué)的測算、判定依據。利潤率可參考風(fēng)險相近行業(yè)?紤]資本成本及社會(huì )承受能力等制定。只有剔除要素成本支出中的不合理部分并形成合理的正常利潤,應用平均成本法制定的價(jià)格才是較為公平的。二是完善定價(jià)機制。首先,采取最高限價(jià)模型定價(jià)方法!皟r(jià)格上限制”是目前各國對壟斷性行業(yè)中占壟斷地位的企業(yè)的通用價(jià)格管制辦法!皟r(jià)格上限制”至少發(fā)揮了鼓勵競爭、提高效率、降低價(jià)格、保持價(jià)格水平相對穩定四方面的作用。其次,實(shí)行差別化定價(jià)。對居民日常生活所用資源產(chǎn)品和工業(yè)生產(chǎn)用資源產(chǎn)品價(jià)格應區別對待。最后,規范壟斷性產(chǎn)品定價(jià)聽(tīng)證程序。要制定相應的《價(jià)格聽(tīng)證規定》,其中應特別注意保障社會(huì )弱勢群體的發(fā)言權,提高聽(tīng)證會(huì )的透明度和公信力。
三是強化績(jì)效考核。中國壟斷企業(yè)的管理和工資成本是比較模糊的,加上壟斷企業(yè)的高福利,壟斷企業(yè)的勞動(dòng)力成本處于整個(gè)社會(huì )的中上端。應盡快完善績(jì)效考核體系,特別是要嚴格考核壟斷行業(yè)國有資產(chǎn)保值增值率、人工成本增長(cháng)率、服務(wù)滿(mǎn)意率等指標,并把考核結果與企業(yè)主要負責人的工資福利掛鉤。在政府監管政策上,可以采取收入上限控制,促使企業(yè)降低成本提高利潤。更應加強對自然壟斷行業(yè)的社會(huì )管制,要求在這些行業(yè)實(shí)行信息披露制度,在不損害國家安全和社會(huì )公共利益的前提下強制其定期公布財務(wù)狀況、人事?tīng)顩r、發(fā)展規劃等。
二、石油.煤炭等行業(yè)應當實(shí)行準入嚴格控制下的市場(chǎng)競爭
由于資源部門(mén)的特殊性和歷史原因,資源部門(mén)大部分仍然是壟斷經(jīng)營(yíng)。在沒(méi)有破除行業(yè)壟斷。形成充分競爭的情況下,貿然放開(kāi)價(jià)格,壟斷廠(chǎng)商將會(huì )毫無(wú)疑問(wèn)地制定壟斷高價(jià),攫取高額的壟斷利潤。而政府希望通過(guò)價(jià)格改革使資源產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的資源破壞和環(huán)境污染成本內部化的良好愿望也不可能實(shí)現。國務(wù)院《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年I規劃綱要》中提出,深化壟斷行業(yè)改革的重點(diǎn)是:“堅持政企f分開(kāi)、放寬準入、引入競爭、依法監管。推進(jìn)壟斷行業(yè)管理體制和產(chǎn)權改革”。2005年2月25日,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵支持和引導個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見(jiàn)》,在這36條意見(jiàn)中,國家允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域,允許非公有資本進(jìn)入公共事業(yè)和基礎設施領(lǐng)域等。這表明我國已經(jīng)在自然壟斷、公共事業(yè)和基礎設施領(lǐng)域的市場(chǎng)準入方面,對民營(yíng)資本將逐步開(kāi)放。
無(wú)論自然壟斷行業(yè)如何改革,對之加以進(jìn)入管制是完全必要的,但是管制必須科學(xué)。法律原則上允許不同性質(zhì)的資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè),但是由于某些自然壟斷行業(yè)涉及國家安全或者稀缺資源,為了兼顧效益與安全等因素,不同性質(zhì)的資本進(jìn)入要受到份額的限制。管制部門(mén)應依據合法合理的條件,通過(guò)法定的程序確定一定數量的市場(chǎng)主體(包括國有企業(yè)與一般企業(yè))進(jìn)入市場(chǎng),形成一定規模的市場(chǎng)競爭。在傳統自然壟斷行業(yè)引進(jìn)競爭,不由“反壟斷法”作具體調整,而主要需由規制自然壟斷行業(yè)并在這個(gè)領(lǐng)域中引進(jìn)競爭機制的專(zhuān)門(mén)性法律法規,來(lái)解決這個(gè)領(lǐng)域的壟斷和競爭問(wèn)題。在相關(guān)專(zhuān)門(mén)法中,首要考慮的是某自然壟斷行業(yè)放開(kāi)競爭的程度和如何放開(kāi)競爭,要精心設計一種實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)準入控制和恰當監管下的合理的市場(chǎng)結構。
石油行業(yè)是公認的可競爭性行業(yè).我國加入WTO的承諾,也決定了石油市場(chǎng)結構的競爭性取向。目前,石油部門(mén)從勘探、采掘、煉油、進(jìn)出口到零售由中石化、中石油和中海油三家壟斷,屬于典型的寡頭壟斷市場(chǎng)。當前的油價(jià)機制是根據1998年我國原油成品油流通體制改革和石油工業(yè)體制改革方案形成的。這個(gè)體制的最大特點(diǎn),就是國家通過(guò)三大國有公司,把石油領(lǐng)域的上中下游都牢牢地控制在國家手里,民營(yíng)石油企業(yè)的生存空間被壓縮到了最低限度。為履行入世承諾,2006年12月11日商務(wù)部公布了《成品油市場(chǎng)管理辦法》和《原油市場(chǎng)管理辦法》,降低了市場(chǎng)準入的門(mén)檻,不管內資外資還是官資民資,只要是具備《辦法》所要求的入門(mén)條件的企業(yè),都可以從事原油、成品油的批發(fā)和零售經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。但是,盡管政策放開(kāi)了。但成品油市場(chǎng)在短期內不會(huì )有太大變動(dòng),主要是因為油源問(wèn)題還沒(méi)完全解決,外貿權暫時(shí)沒(méi)有放開(kāi)。包括民營(yíng)企業(yè)在內的成品油經(jīng)銷(xiāo)企業(yè)只能通過(guò)幾家大公司獲取油源,真正的市場(chǎng)競爭局面還沒(méi)有形成。事實(shí)上,應當適時(shí)取消法規中限制其他國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入除批發(fā)和零售業(yè)務(wù)以外的各個(gè)領(lǐng)域的條款、賦予石油消耗大省或具有符合條件的企業(yè)直接進(jìn)口原油、成品油的權限、分批逐步放開(kāi)煉油廠(chǎng)直接進(jìn)口原油和自主在國內市場(chǎng)銷(xiāo)售成品油的權限。此外,在三大石油企業(yè)還控制主要油源的情況下,對成品油的出廠(chǎng)價(jià)和批發(fā)價(jià)仍然要進(jìn)行管制,直到有更多的競爭者進(jìn)入開(kāi)采和煉制領(lǐng)域,形成市場(chǎng)定價(jià)機制以后,可以解除這一管制。
煤炭行業(yè)不是缺乏足夠的市場(chǎng)競爭,而是進(jìn)入門(mén)檻太低、市場(chǎng)競爭過(guò)度。目前,在不少省區出現辦礦失控問(wèn)題,帶來(lái)許多深層次的影響和損失:一是礦點(diǎn)過(guò)多過(guò)濫;二是規模小。由于生產(chǎn)水平低下,一些小煤礦的開(kāi)采帶有掠奪性和破壞性;三是資源國家所有權原則上得不到落實(shí);四是影響煤炭開(kāi)發(fā)規劃和開(kāi)發(fā)布局的實(shí)現:五是由此產(chǎn)生的腐bai行為在一些地區愈演愈烈。這些現象與后果.很大程度上是由于在辦礦管理上缺乏有力的、法律化的治本之策所造成的。根據《礦產(chǎn)資源法》,政府對探礦權人、采礦權人收取探礦權使用費、采礦權使用費和國家出資勘察形成的探礦權價(jià)款、采礦權價(jià)款,但實(shí)際轉讓費很少,導致煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘過(guò)低。從《煤炭法》第18條規定的開(kāi)辦煤炭企業(yè)的六項條件來(lái)看,條件低,不細化,使許多生產(chǎn)技術(shù)條件比較差的小煤礦能夠通過(guò)審批成立。應修訂《煤炭法》,提高煤炭行業(yè)的市場(chǎng)準入門(mén)檻,對開(kāi)采企業(yè)的規模、回采率、環(huán)保等指標進(jìn)行嚴格要求,來(lái)淘汰一些資金不足、技術(shù)不過(guò)關(guān)的企業(yè)。應加快煤炭行業(yè)整合步伐,努力提高煤炭行業(yè)的集中程度,鼓勵大型煤炭企業(yè)投資搞集團化運作,讓小煤礦逐漸退出歷史舞臺,民間投資給予合理補償。另外,因煤炭供需大體平衡.2006年電煤價(jià)格徹底放開(kāi)。但作為公用事業(yè)產(chǎn)品,終端電價(jià)不可能完全市場(chǎng)化,當煤價(jià)上漲時(shí),電價(jià)不可能有100%的聯(lián)動(dòng),只能是各級政府把隱性財政補貼顯性化,站出來(lái)承擔責任。
【資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的法律思考】相關(guān)文章:
非婚同居的法律思考03-13
五朵金花案的法律思考03-19
共有商標權的法律思考03-18
對國有股回購的法律思考03-21
學(xué)校運作機制變革法律思考03-23
法律文化在高校中的傳播思考03-27