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從高校發(fā)展戰略談績(jì)效預算治理
【摘要】在高校實(shí)行績(jì)效預算治理已是一個(gè)趨勢。本文從高校的發(fā)展戰略出發(fā),指出高校在發(fā)展戰略實(shí)施過(guò)程中出現的一些新變化。針對這些變化,探討了高校進(jìn)行績(jì)效預算治理的必要性,并提出了新思路。預算治理是高校財務(wù)治理的重要組成部分,貫串于預算資金的籌集、分配和使用的全過(guò)程,對高校理財有深刻的。隨著(zhù)高等體制的深進(jìn)推進(jìn)和高等教育發(fā)展戰略的調整,高校經(jīng)費的收支規模逐漸增大,收支結構變得更為復雜,同時(shí)伴隨著(zhù)經(jīng)費的結構性失衡和使用效率的降低,資金的供求矛盾日益突出。如何通過(guò)熟悉高等教育發(fā)展戰略的演變及內部關(guān)系的變化,把目標治理、部分預算和績(jì)效評價(jià)有機結合起來(lái),形成以目標為指引,預算為主線(xiàn),部分為基礎,項目為單元、績(jì)效為核心的績(jì)效預算治理模式,筆者對此提出了自己的看法,與同行商榷。
一、對高等教育發(fā)展戰略的熟悉
我國主義市場(chǎng)的建設取得了突出的成就,從計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌是一場(chǎng)重大的革命,但在教育領(lǐng)域、特別是高等教育領(lǐng)域,這場(chǎng)革命卻似乎仍然是滯后的�？v觀(guān)我國高等教育發(fā)展的,其治理長(cháng)期仍沿用傳統的計劃經(jīng)濟手段。隨著(zhù)的發(fā)展,特別是以高等教育大眾化為突破口的我國高等教育化發(fā)展,引發(fā)一系列的思想觀(guān)念轉變,一方面,高等教育發(fā)展戰略的重要性會(huì )不斷提升;另一方面,它將逐漸由計劃治理走向宏觀(guān)調控。
縱觀(guān)我國高等教育發(fā)展歷史,存在這樣的戰略階段劃分:
(一)限制發(fā)展戰略階段:計劃階段(1949-1991)
我國改革開(kāi)放以前的高等教育發(fā)展戰略,其理念深受計劃經(jīng)濟的影響,以國家為中心的計劃性比較強,在高等教育發(fā)展目標上,主要夸大依據專(zhuān)門(mén)人才需求量來(lái)規劃發(fā)展指標;在發(fā)展原則上,即嚴格按照國家計劃分配的資源比例實(shí)現投進(jìn)與產(chǎn)出;在發(fā)展機制上,則不斷強化圍繞計劃指標的行政治理效率。這種計劃性,往往又受到性和隨意性因素的影響。這一階段后期孕育了高等教育發(fā)展戰略的轉變,為下一階段高等教育相對比較迅速的擴張創(chuàng )造了重要條件。固然存在理念沖突,但由于客觀(guān)上經(jīng)濟體制和經(jīng)濟運行方式發(fā)生了變化,直接影響到中心和地方的財政收支狀況,因此,不管是從人才猜測的困難性,還是從調動(dòng)地方辦學(xué)的積極性出發(fā),都只能順應規模逐步擴張的趨勢。
(二)穩步發(fā)展戰略階段:計劃為主,市場(chǎng)為輔(1992-1998)
1992年后,高等教育的“內涵式發(fā)展”思路被提出,這一理念體現在高等教育發(fā)展戰略中,即要求新的發(fā)展目標應兼顧國家、地方、個(gè)人需要,對擴大高等教育機會(huì )持一種相對積極的態(tài)度;而要求新的發(fā)展原則的基調應是協(xié)調穩定與發(fā)展之間的關(guān)系,主要是控制高校數目,優(yōu)化高教結構,提倡規模效益,保證教學(xué)質(zhì)量,還有對社會(huì )氣力辦學(xué)加以規范等。相應地,要求發(fā)展機制作出一定轉變:中心向地方適當放權,利用市場(chǎng)作為計劃之補充。種種變化表明,我國高等教育發(fā)展戰略的指導思想已經(jīng)從“限制發(fā)展”轉變?yōu)椤胺�步發(fā)展”。本階段的后期即1998年前后,是本階段戰略在發(fā)展理念或指導思想上的轉變期,這主要是由于國內經(jīng)濟運行背景發(fā)生了重大變化,以及有利于規模擴大的多樣化高教結構初步形成的緣故,同時(shí)也包括外來(lái)因素的影響,譬如經(jīng)濟全球化競爭、知識經(jīng)濟萌生、政治***化、國際間比較等等。后期發(fā)生的思想轉變,直接推動(dòng)了高等教育向著(zhù)大眾化目標的快速擴張,客觀(guān)上要求形成新的高等教育發(fā)展戰略。
(三)積極發(fā)展戰略階段:市場(chǎng)為主,計劃宏觀(guān)調節(1999～2005)
經(jīng)過(guò)穩步發(fā)展戰略階段后期的醞釀,全社會(huì )高教價(jià)值觀(guān)念在規模擴張上逐漸趨向一致,這使得戰略從“穩步”到“積極”的轉變,在較短的時(shí)間內即完成。1999年開(kāi)始的我國高校大規模擴招,表明以新的發(fā)展理念作指導的高等教育戰略已演變成型。轉變后的發(fā)展戰略,在發(fā)展目標上,突出表現為想法主動(dòng)地、大量地增加高等教育機會(huì );在發(fā)展原則上,表現為通過(guò)主動(dòng)設計公道的高等教育結構實(shí)現可接受的規模增長(cháng);而發(fā)展機制上的表現則是,中心與省兩級治理、以省為主的體制基本確立,進(jìn)而實(shí)現將權力下放到省以下,同時(shí)開(kāi)始重視利用市場(chǎng)、引導市場(chǎng)。
縱觀(guān)高等教育的發(fā)展戰略的演變,有幾點(diǎn)變化值得留意:1.高等教育的改革事實(shí)上也在經(jīng)歷由計劃到市場(chǎng)的過(guò)程,通過(guò)對高等教育體制的改革,進(jìn)一步把高等學(xué)校推向了市場(chǎng),《中華人民共和國高等教育法》的頒布,使高等學(xué)校開(kāi)始成為市場(chǎng)經(jīng)濟中獨立的法人實(shí)體;2.高等教育關(guān)系中學(xué)生的主體角色有了新的含義,高等教育商品的消費者角色得到了強化,隨著(zhù)我國高等學(xué)校的擴招,進(jìn)學(xué)門(mén)檻的放低,選擇面的增寬,我國高等教育開(kāi)始向著(zhù)普及型教育發(fā)展,學(xué)生有了更大的選擇余地;3.高校的發(fā)展與生源之間的關(guān)系更加密切,一方面,高校的發(fā)展需要生源在數目和質(zhì)量上的保證;另一方面,高校的發(fā)展又直接影響了生源的數目和質(zhì)量,二者相互依存,相互影響;4.高校的自主性增強,學(xué)校資金的收付渠道增多,使得高校在資金的安排和調度上具有更大的靈活性,以及高校參與社會(huì )的能力得到進(jìn)一步的加強。
二、高校預算績(jì)效治理的必要性
要適應新形勢下高等教育發(fā)展變化,就要著(zhù)眼于社會(huì )效益和經(jīng)濟效益,進(jìn)步自身的辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì )影響力,實(shí)在這是對高校財務(wù)治理特別是預算治理提出了更高的要求,由于高校資源作為重要的社會(huì )資源同樣具有稀缺性,進(jìn)步高校資源的配置效率是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下高校發(fā)展的核心,此外高等教育還具有社會(huì )公益性和非營(yíng)利性,這就決定了要進(jìn)步自身的辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì )影響力就要考慮“用錢(qián)效益”,把有限的資金投放到公道的地方,這里的“公道”,不僅僅是效率,更重要的是其有效性。通過(guò)對以上高等教育發(fā)展戰略演變的,結合高校資金的運行過(guò)程,得出高校發(fā)展與績(jì)效治理的基本關(guān)系:
如上圖所示,高校發(fā)展與績(jì)效治理基本關(guān)系來(lái)看,整個(gè)關(guān)系框架由四個(gè)部分和一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節組成:高校的影響力、高校的教學(xué)科研水平,高校資金資源和作為高校消費者的學(xué)生,以及績(jì)效治理環(huán)節,績(jì)效治理對整個(gè)關(guān)系的可控環(huán)節性和靈活性很強,績(jì)效治理是整個(gè)關(guān)系框架的閘門(mén),通過(guò)對資金實(shí)現預算績(jì)效治理,進(jìn)步教學(xué)科研水平和辦學(xué)質(zhì)量,從而擴大高校的影響力和規模,終極吸引學(xué)生,買(mǎi)通整個(gè)循環(huán)系統。改變以前對質(zhì)量和效益之追求想法通過(guò)行政治理措施來(lái)達成,而對結構的調整則是通過(guò)預先規劃作出的僵死局面。
三、高�？�(jì)效預算治理的思考
以上對高校預算績(jì)效治理的必要性作了,但是如何實(shí)現對高校的績(jì)效預算治理,成了更為現實(shí)的。要實(shí)現高校預算績(jì)效治理,就要改變傳統高校預算治理模式存在的局限性:一是預算控制投進(jìn)和產(chǎn)出,不重過(guò)程,預算執行的評價(jià)缺乏有效性,即把氣力放在“投進(jìn)——效果”的兩點(diǎn)控制,忽視“投進(jìn)——產(chǎn)出——效果”的全過(guò)程考察。二是權力配置不協(xié)調。從縱向看,主要表現在處理集權與分權的關(guān)系上,局限于分層式的權力分配;從橫向看,主要表現在各部分條塊分割嚴重。三是預算的編制缺乏性,傳統的固定預算、增量預算及定期預算等編制方法不能適應高校的,很大程度上束縛了高校發(fā)展的手腳,不利于正確控制、考核和評價(jià)高校的預算執行情況�？�(jì)效預算治理模式以“用錢(qián)效益”為基礎,目標治理和部分預算為兩大支柱,暢通的信息反饋機制,以預算執行過(guò)程的全程監控為保證,構建效益分析框架和績(jì)效預算治理運行模式。
(一)目標治理
目標治理是高�？�(jì)效預算治理的“靈魂”,建立系統、科學(xué)、開(kāi)放的目標體系是績(jì)效預算治理得以運行的基礎條件。整個(gè)目標體系包括高校的總體戰略目標和由高�？傮w戰略目標分解出來(lái)的各部分的目標。學(xué)校的總體戰略目標處于治理的中心和支配地位,把握著(zhù)整個(gè)目標體系的全局;各部分的目標一方面是總體戰略目標的分解;另一方面,各部分目標之間相互協(xié)調,形成一個(gè)同一的目標組織系統,既保證上級目標的統帥和宏觀(guān)控制作用,又保證同級部分之間的公平有序競爭。同時(shí)在部分目標子系統里面又分為部分的長(cháng)期目標和部分短期目標,部分短期目標是部分長(cháng)期目標的分解,部分短期目標可以作為績(jì)效預算治理的不同時(shí)期觀(guān)察點(diǎn)的評價(jià)標準,也為長(cháng)期目標的實(shí)現奠定基礎。
(二)部分預算
部分預算作為高�？�(jì)效預算治理的基礎工作和最重要的環(huán)節,具有較強控制力。目標治理的具體落實(shí)、項目治理和對績(jì)效評估的控制都離不開(kāi)部分預算。部分預算不僅僅是對資金進(jìn)行簡(jiǎn)單的分配,使工作得以迅速開(kāi)展,更重要的是通過(guò)部分預算解決高校預算的權力分配題目和預算的軟約束題目。對于權力分配題目,傳統預算治理模式存在的“一管就死,一放就亂”和學(xué)校內部各部分之間條塊分割,各自為政的局面。通過(guò)以目標治理為靈魂的績(jì)效預算治理,使不同性質(zhì)的部分之間合作,相同性質(zhì)部分之間進(jìn)行公平的競爭。高校財務(wù)部分根據學(xué)校的總體目標提出指導性預算,各職能部分的目標治理和項目治理,約束性預算的下達和終極績(jì)效的評價(jià)與考核,體現出學(xué)校的整體要求。部分根據部分的長(cháng)期和短期目標,擬定自己的預算計劃,財力供給與需求的權衡和調整以及項目的選擇和組合等,各部分都可以根據自己的實(shí)際情況,發(fā)揮自己的主觀(guān)能動(dòng)性。對于預算的軟約束題目,一方面要尊重部分的公道要求,使資金向著(zhù)更有效的方向活動(dòng);另一方面也要考察部分項目的實(shí)際意義、可實(shí)施性和時(shí)效性。此外,對于預算的軟約束,還需要制定相關(guān)的制度,對資金的使用,績(jì)效的評估,評估結果的處理進(jìn)行相應的規范。
(三)預算監控
在高�？�(jì)效預算治理中,暢通的信息反饋機制和對預算執行過(guò)程的全程監控是預算績(jì)效得以發(fā)揮作用的保證,通過(guò)分離預算執行和預算監控,可以更有效地對預算執行過(guò)程進(jìn)行監控,及時(shí)發(fā)現預算執行過(guò)程中的偏差。預算過(guò)程監控是通過(guò)比照各部分的目標和具體的指標體系,對預算的執行情況和效果進(jìn)行全程跟蹤,這樣可以很清楚地了解預算在執行過(guò)程中是否偏離目標,分析產(chǎn)生偏離的原因。假如是部分沒(méi)有嚴格按照目標計劃執行,屬于部分主觀(guān)控制的原因,應采取相應的預警措施,促使其回到正軌,在條件惡化的情況下,可以進(jìn)行預算的調整和再分配;假如是制定目標的內外部環(huán)境和自身條件發(fā)生了較大變化,就要對目標進(jìn)行調整,使得資源配置的有效性得以保證。
(四)轉動(dòng)預算
轉動(dòng)預算是隨著(zhù)高校中長(cháng)期發(fā)展戰略目標提出來(lái)的。傳統的預算治理模式一般是編制一年的使用年限,較少考慮到學(xué)校和校內各部分的中長(cháng)期發(fā)展規劃和學(xué)校資金供給間的協(xié)調關(guān)系,這樣不利于高校的長(cháng)期規劃的實(shí)施。因此在采用定期預算的同時(shí),可以積極采納轉動(dòng)預算。轉動(dòng)預算可以通過(guò)預算控制機制來(lái)加以配合。具體的方法是:轉動(dòng)預算可以把整個(gè)項目分成若干階段來(lái)落實(shí)。每個(gè)階段根據前一期的預算執行情況對以后階段進(jìn)行修訂,增加下一個(gè)階段的預算額度,如此逐期安排學(xué)校的資金,這樣有助于確保學(xué)校各項工作的有序連續地進(jìn)行,同時(shí)保證目標的質(zhì)量。與傳統預算相比,更具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn),充分發(fā)揮預算的指導和控制作用。
四、高�？�(jì)效預算治理的環(huán)境
高�？�(jì)效預算治理作為一個(gè)完整的系統,不僅需要內部的協(xié)調同一,更需要外部的***環(huán)境和信息傳遞。
(一)內部環(huán)境
內部環(huán)境的構建,可以從兩個(gè)方面來(lái)考慮:1.組織環(huán)境。公道高效的組織結構是治理活動(dòng)得以實(shí)施的重要因素,從整體把握績(jì)效預算治理的流程,運用公道的組織安排和協(xié)調機制構建高水平的預算治理團隊。2.制度環(huán)境�？�(jì)效預算治理必須在一定的制度框架下運行,圍繞高效績(jì)效預算治理制定預算可行性論證制度、紀律和治理辦法、考核機制、預算績(jì)效的后評價(jià)制度和崗位職責,是績(jì)效預算實(shí)施的制度保障,也是對治理活動(dòng)的規范。
(二)外部環(huán)境
外部環(huán)境是一個(gè)系統生存的基礎。離開(kāi)了這個(gè)基礎,組織和系統將不復存在。1.***的外部環(huán)境是高�？�(jì)效治理順利實(shí)施的條件條件,例如國家和地方政府的政策環(huán)境,高校生源市場(chǎng)的變化,穩定的環(huán)境等等。2.與外界溝通能力。只有與外部環(huán)境進(jìn)行良好的信息溝通,才能真正達到績(jì)效預算治理的終極目的。通過(guò)信息的傳導,吸取外界的有效信息,例如專(zhuān)業(yè)的發(fā)展趨勢、重大項目的提出等等。同時(shí)通過(guò)信息傳導也可以向外界提供自身的信息,為外界所識別。
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