農村宅基地整理再思考的論文
我國雖然面積遼闊，但人均耕地資源卻十分短缺，全國人均耕地擁有量不到0.1公頃，甚至不到世界平均水平的一半。且近年來(lái)，由于工業(yè)發(fā)展、人口增長(cháng)，這一問(wèn)題不斷加劇。2015年，由于我國采取補改結合，全國耕地面積基本穩定，耕地面積維持在20.25億畝，減少趨勢明顯放緩。但隨著(zhù)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些農村用地甚至耕地將面臨成為工業(yè)用地、城市用地的轉變。并且隨著(zhù)建設新農村的進(jìn)行，我國農村經(jīng)濟也開(kāi)始快速發(fā)展，我國正處于農村城鎮化，由農業(yè)轉為現代化工業(yè)的過(guò)程，大量工廠(chǎng)在農村建起，許多企業(yè)也在農村興起，這必然導致大量農村土地甚至耕地變?yōu)楣I(yè)建設用地。秉著(zhù)“既要吃飯，還要建設，更要生態(tài)”的原則，發(fā)展新農村就面臨著(zhù)滿(mǎn)足城市農村經(jīng)濟發(fā)展建設又要保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡的雙重壓力。要解決這一問(wèn)題，就要對全國的土地進(jìn)行整理，其中，農村宅基地整理是其重要組成部分。
一、農村宅基地管理發(fā)展中存在問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，農村家庭聯(lián)產(chǎn)責任制的實(shí)行使得農民都富裕了起來(lái)，開(kāi)始更新住宅，改善住宿條件；越來(lái)越多的新婚夫妻選擇另辟新地自立門(mén)戶(hù)，到20世紀80年代中期，中國農村迎來(lái)了建房高潮。根據資料顯示，到1987年，中國農村新房面積達到9.97億平方米，達到30年來(lái)最高峰。且1980年以來(lái)中國農村房屋面積城市房屋面積之比一直維持在3.6倍以上。在90年代初期，中國農村年建房面積達到10億平方米，同時(shí)期城市只達到2.7億平方米。為了凸顯農村改革的成效，政府部門(mén)也鼓勵農民進(jìn)行住房更新與改造，但對農村建房規劃與管理缺乏科學(xué)指導，導致農村宅基地空置浪費嚴重，住房分散，布局散亂，只蓋新房不拆舊房等現象普遍存在。造成了大量宅基地土地資源的浪費與閑置。
�。ㄒ唬┱卣嫉孛娣e大。全國的土地調查資料表明，截至2010年，我國農村宅基地用地已經(jīng)達到2000萬(wàn)畝，人均用地高達180平方米，大大超過(guò)規劃用地指標。由于我國人口基數大，人口數量還在增長(cháng)，如不采取措施進(jìn)行宅基地整理，農村宅基地將繼續擴大，人地矛盾更加突出。
（二）建房缺乏規劃，布局散亂。許多農民選址蓋房都是圍繞村莊隨意進(jìn)行，或向外擴展或沿著(zhù)道路兩旁以此形成聚集地，甚至有的地方村民沿著(zhù)田地成散居狀態(tài)。并且隨著(zhù)經(jīng)濟能力的增長(cháng)村民更新住宅能力大幅度提高，但缺少規劃，布局不合理，宅基地閑置，只建新的不拆舊的。這些均導致宅基地的浪費，降低了土地資源的利用效率。如果不及時(shí)進(jìn)行宅基地的整理，這種問(wèn)題會(huì )更加突出。
（三）農村建筑層次低，土地利用率低。在我國農村由于房屋都是村民自行翻蓋，沒(méi)有統一的規劃及技術(shù)支持，農村住宅的容積率較低，房屋多以平房為主，即使是樓房也多為二層、三層。對于山西省某縣級市8個(gè)村莊進(jìn)行調查發(fā)現，其住房層次平均為1.38層，平均容積率只到0.29。這對于土地資源其實(shí)是一種閑置與浪費。
（四）不經(jīng)審批違法占用宅基地現象嚴重。由于農村地區監管不嚴，在農村宅基地建設中出現很多不批就建，少批多占現象嚴重。還有就是農村地區攀比，濫用宅基地現象嚴重。還有不少將農用地挪作他用，用來(lái)建造加工廠(chǎng)等。這些都使得耕地被占用現象嚴重，使其未能發(fā)揮本身作用，使得我國人地矛盾更加突出。
二、農村宅基地整理的意義
（一）農村宅基地整理是實(shí)現耕地動(dòng)態(tài)平衡的重要組成部分。一般來(lái)說(shuō)，土地整理包括對農用地和對建設用地的整理兩部分。建設用地不僅包括城市建設用地，也包括農村居民住房用地。對建設用地進(jìn)行整理就是在城市規劃計劃的控制下，對農村和城市建筑結構、布局進(jìn)行有效整理，通過(guò)對其設計，向地下和空中尋求空間，發(fā)展立體建筑，提高容積率，從而提高土地利用效率。這樣可以結余出更多的土地用作建設用地的儲備用地，減少對耕地的侵占，或用作農用地，實(shí)現人地平衡。農用地的整理就是因地制宜采取措施對水、田、村、路、林進(jìn)行規劃整理，調整土地布局，改善土地利用結構，提高土地利用率，增加耕地面積和質(zhì)量，實(shí)現耕地動(dòng)態(tài)平衡意義重大。而其中農村宅基地的整理是其重要組成部分。到2015年，我國已通過(guò)開(kāi)發(fā)整理建設用地和農村農用地土地達到補充耕地312萬(wàn)畝，其中，約175萬(wàn)畝耕地是通過(guò)農用地和農村建設用地整理補充的，可以說(shuō)農村宅基地整理是實(shí)現保證耕地動(dòng)態(tài)平衡的重要組成部分。
（二）農村宅基地整理有效推進(jìn)城鎮化進(jìn)程。對農村宅基地的整理應該在其土地的利用規劃下進(jìn)行，在減少宅基地使用面積的同時(shí)還要能保持其使用功能的完整性，向更有利于人們生活的方面進(jìn)行。提高容積率，提高土地集約力度，加強住宅的集中度，避免分散建設住宅，有蓋有拆，填滿(mǎn)空心村。這樣的規劃有利于推進(jìn)自然村的集聚，可以有效推進(jìn)城鎮化，形成大的中心村落和小城鎮。這樣更有利于進(jìn)行基礎設施和服務(wù)設施的建設，能為居民提供更方便更完備的公共服務(wù)，減少水、通訊、電、熱、氣的重復投資，學(xué)校、醫院等公共設施也更加便民，更方便得建立環(huán)境優(yōu)美適宜居住的家園。
（三）對農村宅基地進(jìn)行整理可緩解耕地緊張局面。按照2016年人口及土地資料計算，若保持人口平穩增長(cháng)，將農村人均住房占地由168m2下降至100m2，可以節約600多萬(wàn)畝土地。這些整理出的農村宅基地可因地制宜用作耕地，林地，水地，甚至可用作建設用地的備用地。這樣可在一定程度上緩解我國目前耕地緊張局面。
三、農村宅基地整理的方法
我國耕地資源緊缺并，人均耕地少且耕作質(zhì)量差，呈逐年惡化趨勢。造成耕地減少原因很多，這其中農村宅基地的隨意濫用是重要因素。從1990年開(kāi)始我國已經(jīng)在部分農村地區有規劃，有秩序地開(kāi)展宅基地整理工作。據長(cháng)期的經(jīng)驗積累，國家土管局總結出宅基地整理的具體方法，有如下4種：
（1）搬遷式。以農村附近城鎮為據點(diǎn)，農村居民向城鎮搬遷，減少農村面積，擴大城鎮面積，而城鎮住房多為樓房，增高了容積率，減少了農村宅基地的占地。
�。�2）合并式。將分散的農村居民向一塊集中，形成中心村或小城鎮，減少空心村。
�。�3）內調式。對原有村落進(jìn)行再規劃，再設計，減少宅基地面積或增加住戶(hù)，形成新村，提高宅基地利用率。
（4）滾動(dòng)式。在不適宜耕作的地方建立新村，實(shí)現退宅還耕。主要方法的原則是結合農村的小康社會(huì )建設和農村城鎮化進(jìn)程，提高容積率，騰出空地，填實(shí)“空心村”，提高宅基地的利用率。
四、農村宅基地整理的建議
（一）做好宣傳工作。首先，應該組織農村基層干部及土地管理部門(mén)工作人員進(jìn)行有關(guān)宅基地法律法規的學(xué)習，讓他們充分了解我國面臨的土地嚴峻形勢、國家對于宅基地整理的政策方針意義，以便及時(shí)對村民做好宣傳、講解工作。對群眾宣傳要講究方式方法，借助現代科技手段，采取群眾喜聞樂(lè )見(jiàn)的方式，如相聲、小品、影視廣播、報紙、計算機網(wǎng)絡(luò )等。務(wù)必使群眾了解我國當前土地資源面臨的困境，宅基地整理的意義及宅基地整理后對他們生產(chǎn)生活的促進(jìn)作用，增強他們對宅基地整理的使命感和責任感。
�。ǘ┛茖W(xué)合理規劃。在宅基地規劃的編制中，要做到科學(xué)合理、因地制宜、結合實(shí)際情況，要以省、市、縣土地利用總體規劃為依據，掌握村莊建設長(cháng)遠規劃格局，而不是圖一時(shí)之便。堅持高標準、長(cháng)遠化規劃，將村莊建設和宅基地整理與環(huán)境改善、城鎮化建設相結合。要將人民群眾利益放在首位，宅基地整理必須與農民群眾居住條件改善相伴而行，實(shí)施過(guò)程中要尊重人民群眾意見(jiàn)，堅持走群眾路線(xiàn)。
（三）嚴格管理實(shí)施。當農村宅基地整理規劃方案通過(guò)后一定要在村內公示，讓當事人了解規劃的內容取得他們的理解與支持，甚至獻策獻力。在實(shí)施管理中一定要嚴格把關(guān)，嚴格按照規劃方案實(shí)施，遵守用地審批制度和土地用途管制制度；嚴格遵守《土地管理法》，堅持一戶(hù)一宅制度。實(shí)施管理時(shí)優(yōu)先使用村內存留土地，少占或不占農用地。對于違反《土地管理法》行為情節輕微的要及時(shí)予以糾正和制止，情節嚴重的要依法處罰。建立首長(cháng)負責制，層層嚴格把關(guān)。獎罰分明，充分調動(dòng)基層干部工作積極性，深入基層農村了解實(shí)際情況。發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行社會(huì )輿論監督，將違法占地等行為扼殺在萌芽階段。
（四）加強制度、政策的研究。在宅基地的整理中，有資金問(wèn)題、人員調動(dòng)、管理、戶(hù)口遷移、基礎設施建立、宅基地的流轉等問(wèn)題。在完善法規的同時(shí)要大力解決好這些實(shí)際問(wèn)題，這是做好宅基地整理工作的基礎和保障；要及時(shí)邀請專(zhuān)家學(xué)者針對這些問(wèn)題建立配套制度和方案，切實(shí)解決好這些實(shí)際問(wèn)題。
隨著(zhù)社會(huì )主義新農村的不斷發(fā)展，抓住有利時(shí)機進(jìn)行宅基地整理，不僅可以緩解當前耕地緊張的局面，促進(jìn)我國耕地總體動(dòng)態(tài)平衡，而且通過(guò)合理規劃，還能提高農民群眾居住環(huán)境，引領(lǐng)農村經(jīng)濟的快速發(fā)展。
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