財政支出績(jì)效評價(jià)體系的構建

如何在現有的財政預算管理體制下做好財政監管工作，使有限的財力創(chuàng )造更多的效益，是對財政支出管理提出的新課題。建立單位、財政、審計三個(gè)層面的財政支出績(jì)效評價(jià)體系，實(shí)施財政支出效益評價(jià)，是加強財政支出監管的重要手段，也是轉變財政管理職能、改進(jìn)財政預算管理的需要。為此，本文就建立財政支出績(jì)效評價(jià)體系作一探討。
一、財政支出效益評價(jià)的目標、對象和范圍選擇
評價(jià)目標概括地說(shuō)就是評價(jià)財政支出和耗用效益，即財政支出的合比例性、效益性；評價(jià)對象包括財政部門(mén)、財政資金使用部門(mén)（單位）、公共支出項目。與此對應，財政支出效益評價(jià)可分為綜合效益評價(jià)和項目效果評價(jià)。綜合效益評價(jià)包括財政支出總量效益評價(jià)和財政支出結構效益評價(jià)，項目效果評價(jià)是指對具體支出項目所產(chǎn)生的效益的評價(jià)。
二、評價(jià)的選用、指標的設置和標準的選取
１．評價(jià)方法是開(kāi)展評價(jià)工作的重要手段。，可供選擇的方法有以下幾種：①成本—效益法。這種方法廣泛于成本和效益都能準確計量的評價(jià)，如公共工程項目等，但對于成本和效益都無(wú)法用貨幣計量的項目，難以使用。②最低成本法（也叫最低費用選擇法）。它適用于成本易于計量而效益不易計量的支出項目，如一些社保項目支出。其優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)化效益的，在效益確定的條件下，只分析其成本費用的高低。③綜合指數法。它在計算多種經(jīng)濟效益指標指數的基礎上，根據一定的權數計算出綜合經(jīng)濟效益指標。通過(guò)將各環(huán)節或各經(jīng)濟效益單項指標值進(jìn)行綜合，并以此說(shuō)明總體和各環(huán)節的經(jīng)濟效益水平。此方法準確度高、全面、適用廣泛，但在指標選擇和標準值確定方面比較復雜，操作難度大。④公眾評判法。即通過(guò)選擇有關(guān)方案進(jìn)行評估，并對公眾進(jìn)行問(wèn)卷或抽樣調查，以評判其效益。這種方法適合于對公共管理部門(mén)和財政投資興建的公共設施等項目進(jìn)行評價(jià)，缺點(diǎn)是適應范圍有限，有一定的模糊性。⑤因素分析法。這種方法注重考察公共支出項目的直接費用與間接費用，將各種費用因素盡量列舉出來(lái)，同時(shí)將各種可能的直接效益和間接效益列舉出來(lái)，加以排序，進(jìn)行綜合分析。⑥動(dòng)態(tài)比較法。將某類(lèi)支出或項目的歷史數據進(jìn)行對比分析，了解歷史上的變化和效益波動(dòng)情況，通過(guò)歷史數據排列，既可看出趨勢，也可了解相關(guān)因素在不同時(shí)期的影響及其作用機理，進(jìn)而分析效益差異的成因及改進(jìn)方向。⑦攤提計算法。主要用于項目支出，利用年盈余回收的時(shí)限計算投資風(fēng)險。攤提時(shí)間越短，投資風(fēng)險越小。⑧目標評價(jià)法。它是將當期經(jīng)濟效益或社會(huì )效益水平與其預先目標標準進(jìn)行對比分析的方法。
２．評價(jià)指標體系的建立。評價(jià)指標體系是建立財政支出評價(jià)的載體，財政支出效益必須通過(guò)評價(jià)指標予以體現�？茖W(xué)、完整的評價(jià)指標體系是取得正確評價(jià)結果的先決條件，因而指標體系的設計應體現完整性、科學(xué)性及易操作性等特點(diǎn)，堅持經(jīng)濟性、效率性和有效性兼顧的原則，按照評價(jià)目標和財政支出范圍分層設置。
３．評價(jià)標準是衡量公共財政支出效益的標準。在評價(jià)指標確定后，選取恰當的評價(jià)標準值是使評價(jià)結果科學(xué)、公正的保證，評價(jià)標準值應以財政支出性質(zhì)、類(lèi)別為基礎，按照不同地區、行業(yè)、項目規模，采用歷史經(jīng)驗、政策標準、數理統計分析、專(zhuān)家評估、公眾印象等方法取得。①關(guān)于支出項目評價(jià)標準，一是項目工程技術(shù)、施工效率、質(zhì)量管理等標準，來(lái)源于項目技術(shù)質(zhì)量統計資料；二是項目效益標準，包括成本凈現值、資金到位率、財務(wù)收益率、投資利稅率等標準，主要來(lái)源于項目財務(wù)統計數據；三是項目的社會(huì )效益標準，如公眾滿(mǎn)意度、就業(yè)、環(huán)境改善及脫貧情況等。②關(guān)于部門(mén)（單位）評價(jià)標準，包括部門(mén)辦事效率、標準成本率、計劃目標完成情況、服務(wù)滿(mǎn)意度等標準資金項目預算執行情況。資金使用最終效益是評價(jià)資金使用單位效益的基本標準。③關(guān)于財政支出綜合效益標準，以促進(jìn)當地經(jīng)濟社會(huì )和各項事業(yè)發(fā)展、做大“財政經(jīng)濟蛋糕”為主要目標，具體有反映財政資金規模水平、財政收支發(fā)展狀況、財政資金適度水平、自給能力及管理水平、合理支出結構等標準，取值基礎可以是歷史經(jīng)驗數據或通過(guò)縱橫對比分析采集。
評價(jià)標準值的選取是一項十分復雜的工作，既要依賴(lài)龐大的系統支撐，又要與部門(mén)政策標準、社會(huì )認知度及其他標準相銜接；既要解決標準值層次性、社會(huì )效益量化問(wèn)題，又要盡可能解決標準值統一性和可操作性問(wèn)題，逐步建立起與支出指標相適應的標準值體系。
三、財政支出績(jì)效評價(jià)體系的構建
建立財政支出績(jì)效評價(jià)體系不僅包括一套指標體系、標準體系和評價(jià)體系，還應有一套完整的財政支出評價(jià)工作制度體系，包括評價(jià)的組織管理制度、實(shí)施辦法及工作流程、結果運用等。
１．單位、財政部門(mén)和審計機關(guān)三層次的財政支出效益評價(jià)制度安排。單位負責提出購買(mǎi)公共產(chǎn)品的依據和用最少的錢(qián)獲得最大結果的項目設計，并在預算執行過(guò)程中對部門(mén)支出項目的目標、任務(wù)、投入規模與結構、投入效果進(jìn)行評價(jià)，通過(guò)支出項目執行結果與計劃的對比、項目投入規模與實(shí)際達成目標的對比，來(lái)評價(jià)項目是否較好地實(shí)現了效益和堅持了例行節約原則，項目實(shí)施過(guò)程中存在的和相應的措施。財政部門(mén)根據經(jīng)濟效益原則和例行節約原則，結合單位自我評價(jià)，負責對該項公共產(chǎn)品的購買(mǎi)作綜合效益評價(jià)。審計部門(mén)負責對該筆資金使用效率進(jìn)行績(jì)效審計評價(jià)，即在預算執行過(guò)程中和執行后，根據財務(wù)管理業(yè)務(wù)，對照原定目標和計劃，檢查項目的實(shí)際執行情況，主要側重于貨幣支出效益的檢查，依據計劃與實(shí)際的對照，對公共投資項目在支出結構、效益、效率和效果四個(gè)方面進(jìn)行審核�？�(jì)效審計是財政支出效益評價(jià)結果公正合理的有效保障，是在單位自我評價(jià)和財政綜合評價(jià)基礎上對財政支出的財務(wù)合規性和經(jīng)濟合理性的進(jìn)一步審核。財政部門(mén)根據審計部門(mén)的審計結果對各單位進(jìn)行支出效益評級，并作為來(lái)年預算安排、項目支出評價(jià)考慮的因素。
２．財政支出效益評價(jià)實(shí)施辦法及工作流程。規定評價(jià)應遵循的原則，確定評價(jià)的重點(diǎn)，明確評價(jià)采取的方法，規范評價(jià)的基本流程。評價(jià)工作基本程序為：①制定工作計劃，確立評價(jià)對象；②組織專(zhuān)業(yè)小組，聘請專(zhuān)家；③設計評價(jià)方案，下達評價(jià)通知；④督促部門(mén)自評，收集整理資料；⑤實(shí)施評價(jià)，形成評價(jià)報告；⑥做好評價(jià)。財政支出效益評價(jià)應堅持定性評價(jià)和定量評價(jià)、事前評價(jià)與事后評價(jià)、定期評價(jià)和經(jīng)常性評價(jià)、當前評價(jià)與長(cháng)遠評價(jià)、自我評價(jià)與外部評價(jià)相結合，形成評價(jià)工作制度。
３．評價(jià)結果的運用。評價(jià)結果應及時(shí)報告同級政府和有關(guān)部門(mén)作為決策，送組織人事等部門(mén)作為公共管理部門(mén)績(jì)效考核的參考，并為加強項目管理、監督提供經(jīng)驗。評價(jià)結果作為財政信息庫的重要組成部分，為財政預算編制、優(yōu)化財政支出結構和提高支出效率提供信息支持。重大支出項目的評價(jià)結果，經(jīng)同級政府批準后，可通過(guò)新聞媒體對外公布，以加強監督。各級政府和財政部門(mén)應建立重大財政支出獎優(yōu)罰劣機制，對決策科學(xué)、項目實(shí)施成效巨大的部門(mén)，給予必要的獎勵，反之，則給予必要的制裁，對評價(jià)報告暴露的財政收支、工程質(zhì)量等方面問(wèn)題，依法進(jìn)行查處。
四、操作思路
根據制度經(jīng)濟學(xué)關(guān)于制度變遷的有關(guān)論述，我們可以得出結論：作為一項制度創(chuàng )新，財政支出績(jì)效評價(jià)體系的形成應該是各利益方博弈的一種結果，它可能不是最優(yōu)的（毫無(wú)疑問(wèn)它至少是一種次優(yōu)選擇），但一定是運行成本最低的。根據我國漸進(jìn)式改革的成功經(jīng)驗和財政支出效益評價(jià)的及實(shí)踐看，迅速徹底地建立科學(xué)完整的財政支出績(jì)效評價(jià)體系尚不具備條件，但按照“循序漸進(jìn)、先易后難、先粗后細、由簡(jiǎn)到繁、從具體到一般”的思路向核心目標逼近，就可以通過(guò)新舊制度帶來(lái)的效率差距使舊制度向新制度轉化，減少制度創(chuàng )新的成本。?

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